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国家审计制约与监督权力运行:理论与实证

马学斌  
【摘要】: 党的十六大报告在论述“加强对权力的制约与监督”时,明确提出要“发挥……审计等职能部门的作用”。这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督的高度,赋予审计机关的重要职责。进一步深入研究国家审计对权力的制约与监督研究,无疑具有重要的理论与现实意义。通过对国家审计制约权力运行的理论与实证的研究,有助于充分认识国家审计对权力制约与监督的重要性、必要性以及可行性;有助于审视当前审计体制改革的经验与不足;有助于明确当前国家审计体制改革的方向与路径。 本文的研究路径:一是通过对国家审计理论的深入探究、国家审计体制的国际比较,论证审计监督是权力制约与监督系统的重要组成部分,并提出中国国家审计体制改革的现实选择;二是分析国家审计与审计监督在中国的实践,论证中国国家审计体制改革的基本路径在于深化国家审计对权力的制约与监督,并就我国国家审计体制改革的制度需求和我国国家审计体制的渐进式改革从理论和实践两个角度提出了对策与建议。权力制约与监督研究一向是社会科学研究中的热点问题,吸引了政治学、社会学、法学、经济学、行政管理、党的建设等领域专家学者的广泛关注。但从国家审计监督的角度探讨权力制约与监督还是一个较新的研究视角。 本论文由导论和六章组成。其中导论部分包括本论文的研究目的、方法与路径及本文结构与创新。 第一章,权力与国家审计:理论综述。本章论述了权力的来源及权力的内部关系、马克思政治权力观、权力制约与监督理论,分析了国家审计的起源与发展、国家审计的基本理论、公共受托责任与国家审计的关系等内容。所谓权力,归根结底,可以被定义为一种在国家政权、国家管理和国家政治关系中依据一定的机构、管理、制度和法律所具有的强制力,为实现一定的利益而作用于权力客体的政治力量。对权力的控制需要通过一定的形式和途径,从以往政治社会的实践看,这种途径大体上有两种:一是权力制约,二为权力监督。两者各侧重于不同的角度并相互作用,对权力进行规制,以确保权力运行的合法性和安全性。党的十六大报告从深化政治体制改革、强化对权力制约与监督、防止权力腐败的高度,赋予了审计机关更重要的职责,突出强调要“发挥……审计等职能部门的作用”。审计的起源和发展渊远流长,审计源于受托责任,而国家审计则起源于公共受托责任,并且随着公共受托责任领域的拓宽而不断发展。在国家审计的基本理论上,现有的文献主要讨论了国家审计的起源、职能、目标和本质等众多方面,形成了较为丰富的理论体系。 第二章,审计监督与审计监督职能。本章主要论述权力制约与监督系统、国家审计的本质特征与法定责任、审计职能及审计监督职能的具体内容等内容。研究表明,对权力的制约与监督不仅是国家审计的本质特征,而且是国家审计的法定职责;对权力的制约与监督不仅是防范和遏制腐败的重要手段,而且是健全监管机制的关键环节。与权力监督系统中的其他经济监督形式相比,审计监督具有综合性、独立性和专职性。审计是对经济活动的全过程和经济生活的全方位进行监督,审计机关是惟一专司经济监督职能、并在宪法层次上赋予经济监督权的机构。当前,权力的滥用较多地以贪污腐败的形式表现出来,而对权力监督的重要任务是防范和惩治腐败。审计手段的独特性使审计监督在反腐败中有着不可替代的作用。国家审计的一般职能是监督、评价和鉴证,其基本职能是“对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督”。 第三章,国家审计制约与监督权力运行:中国的实践与评价。本章主要论述国家审计在中国的历史发展、国家审计监督的重要实践及经济责任审计、国家审计的有限性等内容。国家审计在监督国家宏观调控政策实施方面的作用,主要表现为通过对财政财务收支情况的审计,监督国家财政金融等经济管理部门执行国家宏观调控政策的情况,及时反馈审计信息特别是反馈那些带有普遍性、倾向性的问题的信息,作为各级政府和决策机关及时采取措施改善宏观调控的依据。国家审计对权力制约与监督的有限性表现在:审计对权力的制约与监督不是万能的,审计对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有关的经济决策权、行政权和监控权。由于现行审计体制的制度缺陷、依法审计环境的缺失等各方面原因,我们不能过分夸大审计在权力监督中的作用,否则会导致审计期望差距,产生更大的审计风险。 第四章,国家审计体制的国际比较。本章主要论述世界主要国家审计体制、影响国家审计体制选择的因素以及我国国家审计体制的现实选择等内容。现代国家审计作为国家的基本政治制度之一,己在世界160多个国家建立实施,但由于各国国情、政治体制和经济结构不同,审计体制也相应表现出多样性。目前比较成熟的主要有以下四种:隶属于议会的立法型体制、隶属于司法机关的司法型体制、隶属于政府的行政型体制和完全独立于立法、司法、行政权的独立型国家审计体制。随着经济全球化趋势的加强,国家审计体制还将继续发展。国家审计体制发展的基本方向是在立法型审计体制的基础上,吸收司法型审计体制的优势,形成一种既具有立法的鲜明特征,同时具有司法威慑力的审计组织。 第五章,中国国家审计体制改革的路径选择。本章主要讨论了我国行政型国家审计体制的具体内容,分析了我国弱独立性审计体制的根源,论述了我国国家审计体制改革的制度需求和的目标选择,并阐述了建立中国特色立法型审计体制的政治经济基础。分析表明,弱独立性审计体制的根源在于行政型审计体制(宪法性根源)和双重领导体制(实践性根源)。作者分析了我国国家审计体制改革的诸多制度需求,并指出了我国审计体制改革的目标:在现阶段完善行政型国家审计体制,最终建立中国特色的立法型审计体制。按照渐进式改革的基本思路,可考虑首先在地方国家审计机构实行立法模式。最终国家审计机关与政府行政机构实现完全剥离,而直接对各级人民代表大会负责,审计机关接受独立各级人民代表大会的委托者,对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督,理顺委托方、受托方和公共资源管理责任承担者之间的审计关系,真正体现国家审计“政府花钱、人民监督”的本质和执行与监督相分离的原则。 第六章,国家审计制约与监督权力运行的路径选择。本章主要论述民主政治建设是深化国家审计的根本保障以及强化国家审计对权力的制约与监督的基本路径。强化国家审计的制约能力,要依法加强审计独立性。任何一个国家的政府体系本身就是一个组织。从加强对政府的约束、制衡和监督来看,国家审计所针对的是政府的随意干预和腐败行为。十六大报告表明我国已充分认识到对政府的权力运行机制进行制约与监督的重要性。 在本论文的研究中,笔者在诸多方面进行了积极探索,形成了一些新观点、新见解和新主张: 1、从国家审计的视角较为系统地研究权力制约与监督问题,建设性地认为对权力的制约与监督不仅是国家审计的本质特征,而且是国家审计的法定职责;对权力的制约与监督不仅是防范和遏制腐败的重要手段,而且是健全监管机制的关键环节。国家审计的一般职能包括监督、评价和鉴证,其基本职能是“对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督”,而国家审计对权力制约与监督的重要任务就是防范腐败和惩治腐败。审计监督的独特性在防治权力滥用和腐败方面具有非常重要的作用,使其在经济案件的查处中有着不可替代的作用。同时,审计监督还可以通过领导干部任期经济责任审计,直接对权力的行使人进行监督与评价,从源头上防止权力的滥用。 2、在研究国家审计特质的基础上,全面阐述了国家审计对权力制约与监督的局限性。研究指出,国家审计对权力的制约与监督不是万能的,国家审计仅仅是权力制约与监督系统中的重要组成部分,审计对权力的制约局限于与财政财务收支有关的经济决策权、行政权和监控权。由于现行审计体制模式的制度缺陷、依法审计环境的缺失及问责机制缺失等方面的原因,国家审计在权力制约与监督中的作用还存在很多局限。 3、本文全面分析了我国国家审计体制改革的制度需求、目标选择及现实基础等内容,提出了深化国家审计对权力制约与监督的对策性建议。论文指出,国家审计弱独立性的根源是行政型审计体制和双重领导体制,其中前者是宪法性根源,而后者是实践性根源。论文认为我国国家审计体制改革的现期目标是完善行政型审计体制,最终目标是建立中国特色立法型审计体制。在中国特色的立法型审计体制下,设立直接归全国人民代表大会领导并向其报告工作的审计委员会,赋予其对审计问题的司法处理权以保证审计的权威性。论文认为民主政治建设是深化国家审计改革的根本保障和强化国家审计对权力的制约与监督的基本路径。不仅要依法加强审计独立性,而且要加强对政府组织权力的约束、制衡与监督,建立和健全制约和平衡机制,实现权力分立;不仅要实行绩效审计制度化,审查政府权力机制运作的效率,而且要提高审计透明度;另外还应健全权力运行的制约与监督过程。


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