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中国农村土地制度安排与创新研究

刘芳  
【摘要】:我国是人多地少的国家,土地资源十分有限。土地是农业生产的基本生产资料,是农民的生活保障,农村、农业、农民都离不开土地,“三农”问题无一不与农村土地制度联系在一起。农村土地制度是农村经济制度的核心,是制约农业发展的最基本的制度,它从根本上影响着农村生产力的发展,影响着农业生产的可持续发展。农村土地制度安排与创新是否合理、有效率,不仅关系到我国农村经济的全面发展,而且也关系到整个社会经济的协调发展,关系到中国农村的政治稳定,影响着整个社会主义和谐社会的建设。 围绕中国农村土地制度安排与创新的种种问题,理论界已有很多研究成果,但中国农村土地制度安排与创新是一个不断进行着的制度变迁过程。因此,对其研究也应该是一个永无止境的探索过程。 本研究的主要内容及观点: 第一,构建中国农村土地制度安排与创新研究的基本理论,提出农村土地制度安排与创新研究的“五要素分析模式”与“四标准评价体系”。 首先,对“制度”、“制度安排”、“土地制度”等相关概念进行界定。这是本文研究需要进行的理论准备。本文认为“制度”是一系列的调整人与人之间、人与社会之间关系的规范系统;“制度安排”是制度主体在一定的制度环境中,设计、选择、确立某种具体制度的过程;“制度创新”是制度安排的创新,指的是新的制度安排替代旧的制度安排或者一个新的制度安排被构造的过程,这个过程带来的预期收益大于预期成本。制度创新是一种制度变迁,但并不是所有的制度变迁都一定是制度创新。只有那种以新的、合理的、高效益的制度安排取代旧的、不合理的、低效益的制度安排的制度变迁,才是制度创新。“土地制度”是一定社会历史条件下,人们在占有和使用土地过程中所形成的各种关系的规范系统,其中最基础性的内容是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的管理制度以及对应的土地产权制度。土地制度与土地产权制度是两个既相互区别又相互联系的概念。 其次,在相关理论概念界定的基础上,提出了农村土地制度安排与创新研究的“五要素分析模式”与“四标准评价体系”。 “五要素分析模式”是指对农村土地制度安排与创新的研究,应该围绕五个方面的问题进行分析的模式。它们是:为什么要进行农村土地制度安排与创新(动因)?谁来进行农村土地制度安排与创新(主体)?为谁进行农村土地制度安排与创新(客体)?农村土地制度安排与创新在什么约束条件下进行(制约因素)?农村土地制度安排与创新的结果如何(效果评价)? “四标准评价体系”是指对农村土地制度安排与创新的效果进行评价应确立的四个标准。它们是:主体选择的合目的性标准、对客体的激励性标准、与制约因素的相适应性标准和制度安排与创新自身的兼容性标准。它们构成农村土地制度安排与创新结果的评价体系。 “五要素分析模式”和“四标准评价体系”不是两个彼此独立的内容,而是统一的对中国农村土地制度安排与创新进行研究的理论基础。 第二,运用“五要素分析模式”与“四标准评价体系”对中国历史上几种基本的、典型的农村土地制度安排与创新进行回顾和分析。 本文认为中国历史上的农村土地制度安排与创新都是不可避免的制度变迁过程,它们都是特定历史条件下的产物,都是由于政治经济条件发生变化,原有的土地制度安排不能适应这种变化,从而对制度安排创新提出了需求,以解决因人地矛盾而产生的土地问题。 在不同历史条件下,在不同性质的土地制度安排创新中,农村土地制度安排创新的决定性主体显现出非常不同的情况。中国历史上三种基本的农村土地制度安排的决定性主体是封建统治阶级的政治家、思想家。中国历史上三种典型的农村土地制度安排创新探索的决定性主体是农民革命领袖、资产阶级政治家、思想家和作为中国最广大劳动群众、也是中国农民阶级利益代表的中国共产党及其领导集体。三种典型的农村土地制度安排创新的主体都是特定的利益群体的卓越代表。 中国历史上的农村土地制度安排与创新是一个制度变迁的过程,但并不是所有的制度变迁都一定体现为制度创新。中国共产党领导进行的土地制度改革是最成功、最有效率的农村土地制度安排创新。 第三,运用“五要素分析模式”与“四标准评价体系”对国外农村土地制度安排与创新进行分析,总结发达国家成功的农村土地制度安排与创新的一般过程及其规律、发展中国家在解决土地问题上的教训,概括国外农村土地制度安排与创新给予我国农村土地制度安排与创新的可借鉴的经验。 本研究认为,国外农村土地制度安排与创新给予我们的启示有:农村土地制度安排与创新应该与社会生产力的发展水平相一致;农村土地制度安排与创新可以通过多种形式进行;农村土地制度安排与创新的侧重点应该从重视土地的所有制转变为重视土地的使用制;政府作为农村土地制度安排与创新的决定性主体的作用不可替代;农村土地制度安排与创新应该保证农业生产者拥有自主经营权;农村土地制度安排与创新应该充分考虑其所受的土地资源条件的约束;农村土地制度安排与创新应该充分重视配套制度的改革和完善。 第四,通过对我国历史上以及国外的农村土地制度安排与创新的具体分析,可以得出这样的基本结论:我国农村土地制度安排与创新应该与我国的社会生产力发展水平相一致,从最广大农民群众的利益需要出发,在我国特定的资源条件和制度环境下去进行。因此,我国现阶段农村土地制度安排与创新的路径选择就应该遵循“五要素分析模式”、“四标准评价体系”的制度安排与创新理念,充分认识和分析我国现阶段的农村土地制度安排的基本内容与特点以及农村土地制度安排创新面临的问题,以保证我国现阶段农村土地制度安排与创新具有合理性、有效性。 本研究认为,家庭承包经营制度是现阶段中国农村土地制度的基本制度。这一基本制度安排动态地包含了改革开放初期的家庭联产承包责任制和近年来的土地使用权流转制。这种制度安排最突出的特点就是农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离与并存。我国现阶段农村土地制度安排创新面临的问题主要有:集体所有权不明确;土地承包经营权不稳定;农地的细碎化导致小生产状态;缺乏灵活的土地使用权流转制度。 针对这些问题,我国现阶段农村土地制度安排创新的总体目标是:以稳定和完善家庭承包经营制度为基础,明确所有权,稳定承包权,搞活使用权。现阶段我国农村土地制度安排创新的基本原则包括:主体选择的合目的性原则;对客体的强激励性原则;与制约因素的相适应性原则;农村土地制度安排创新本身的强兼容性原则。 围绕上述总体目标,遵循现阶段我国农村土地制度安排创新的基本原则,我国现阶段农村土地制度安排创新的基本思路是:优化农村土地所有权制度;优化农户土地承包经营制度;优化土地使用权流转制度;强化农村土地的国家管理制度;加强农村土地制度安排创新的配套制度建设。 本研究的创新与不足: 本研究力图在以下三方面体现出一定的新意: 第一,重视对农村土地制度安排与创新的方法论研究。本研究不仅仅局限于对我国农村土地制度安排与创新内容的研究,而是更强调对这种制度安排与创新的方法论研究,强调对这种制度安排与创新的一般规律性研究,试图以此避免关于我国农村土地制度安排与创新的就事论事的表面化研究,从而把我国农村土地制度安排与创新的理论研究推向纵深。 第二,重视对农村土地制度安排与创新过程的研究。本研究提出了农村土地制度安排与创新研究的“五要素分析模式”(即农村土地制度安排与创新的动因、主体、客体、制约因素和效果评价)和“四标准评价体系”(即主体选择的合目的性标准、对客体的激励性标准、与制约因素的相适应性标准和制度安排与创新本身的兼容性标准),并将其运用于对我国历史上的以及国外的农村土地制度安排与创新的分析之中,试图在农村土地制度安排与创新理论研究的内容方面有所拓展。 第三,本研究遵循“五要素分析模式”、“四标准评价体系”的制度安排与创新的理念,结合现阶段我国农村土地制度安排的现状,提出了现阶段我国农村土地制度安排与创新的总体目标、基本原则和基本思路,试图在农村土地制度安排创新的整体设计方面有所创新。 由于本研究既要对农村土地制度安排与创新的基本理论进行构架;又要对我国历史上的农村土地制度安排与创新进行回顾;还要对国外农村土地制度安排与创新的经验借鉴进行分析总结;并根据现阶段我国农村土地制度安排的现状及问题,提出现阶段我国农村土地制度安排创新的路径选择。研究的复杂性与艰巨性始料不及。所以,难以避免地存在不足: 第一,在“历史回顾”与“经验借鉴”部分,由于所能获得的资料的有限性,对内容的完整性有一定影响,也就会影响分析的全面性与深刻性。 第二,由于本研究侧重农村土地制度安排与创新的方法论研究,因而在我国现阶段的农村土地制度安排与创新的路径选择中,对进一步的细则性的、具体的措施设计论证不够充分。


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