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中国城市化进程中失地农民可持续生计问题研究

罗蓉  
【摘要】:所谓“地者,政之本也”,其核心在于“地乃民生之本”。但随着城市化的快速发展,中国同世界上大多数国家一样,都面临着农业用地大量转为非农利用的问题,越来越多的农民因此离开土地走向城镇,成为规模接近1亿人并正以加速度日益扩大的特殊人口群体——失地农民。他们的生计问题正成为中国城市化发展不得不慎重对待的一个严峻问题,考量着推动中国城市化发展的每一个实践者。本研究以失地农民的生计问题作为研究对象,运用人口学、经济学、社会学等多学科的理论和方法,按照可持续生计的分析范式,着重分析了失地农民生计问题的现状、特点和深层次原因,并提出和运用失地农民可持续生计的理论框架,全面而系统地对失地农民生计路径进行具有建设意义和实践意义的设计和创新。整个研究针对环环相扣的几个问题逐一展开,并力图找到答案。本文共分八章,各章以回答下列问题为主要内容: 第一,失地农民问题的根本何在?文章用大量的篇幅从宏观和微观、历史与现实的角度阐释和剖析土地与失地农民问题。指出,历史和现实都客观地描述着一个事实:中国农民的土地具有生产和社会保障的双重功能。土地作为资产,本身就是所有者的一笔财富。城市化中,失地农民被动地接受与土地密切关联的各类生计资产缩水贬值、生计途径减少、社会心理不适等诸多现实,更为严重的是不得不面对生计水平整体下降的残酷事实,也因此产生担忧、困惑甚至抵制而引发的社会冲突。这正是在城市化过程中农民付出的代价,社会发展付出的代价,由此形成的制度成本逐渐高昂。至此可以看出,可持续生计问题是失地农民问题的根本所在,关系到是否具有可持续发展的资源、可持续发展的可行能力、可持续发展的生存空间,也关系到失地农民当期福利存量大小和未来生存能力积累基础,更关系到社会风险产生的初始大小和加速度。解决好失地农民生计问题,才能保证我国城市化进程的稳定和健康发展。 第二,如何认识和理解失地农民可持续生计?本文一开始就用第二章和第三章两个章节,运用新古典经济学、新制度经济学、福利经济学等相关理论,阐释可持续生计的理论基础,对可持续生计分析框架进行理论上的修正和补充,指出交易成本理论和资源配置理论是构成可持续生计理论的两大基础,并以可持续生计为逻辑起点,从严格的假定出发,构建起失地农民可持续生计理论框架的原理模型、拓展模型和实现模型,使可持续生计的分析工具更具有理论的内涵和广泛的适用性。失地农民可持续生计理论框架的构建为我们深刻理解可持续生计内涵提供了理论支撑。文章指出,生计可持续发展主要取决于生计资产的配置效率和制度因素的影响。生计资产及其配置构成了可持续生计的核心部分,而交易成本影响着生计资产配置效率。如果纳入一个持续改进的分析框架,失地农民可持续生计是指,农民在丧失土地资源后,根据变化后的生计环境进行包括资金和人力资本在内的诸多生计资产的配置,从而至少保持其现有生计水平不低于失地前水平。从资产配置效率的角度看,失地农民可持续生计是在制度变迁的转型时期,生计资产通过有效率的配置,使此群体失地后生计处于“帕累托改进”状态,即大部分人福利(生计)有改善而无一人的福利(生计)有所减少的状态。 第三,关系失地农民可持续生计的根本因素是什么?本文第四章斥之以大量文字阐释历史上土地制度与农民生计发展的演变过程,也在第五章专门辟章分析制度如何影响失地农民的生计发展。研究认为,土地及其相关的制度是决定农民生计安排的关键因素,它不仅直接决定农民与土地的联系方式、分配方式、经营方式等一系列产权制度的安排方式,也决定着中国社会结构的构架和社会结构的变化方向,决定着社会分层和伦理关系。不同时期的土地产权安排规定了农民在以土地为重要生计资产中收益分配的利益格局,格局的打破就意味着新的制度产生,历史上皇权更替便因于此。当前中国失地农民生计问题的存在,实际上暴露了中国农地产权制度存在的问题,以及由此所产生的土地征用制度、补偿分配制度、基层组织制度等存在的系列问题。现行制度设计的出发点决定了失地农民在城市化过程中始终是一个弱势群体,作为土地产权制度更应是一个完整的激励机制,但不完全的产权属性过高估计了农民个人责任感,也过低估计了农民在生计转变中的困难与艰辛。产权缺失使农民的土地作为生计资产在交换过程中没有得到充分估价和完全补偿,使失地农民生计资产基础不厚、积累不足、资产贬值、配置不易,导致生计难以持续。我们越来越清晰地看到,制度对失地农民生计有着重要影响,从某种意义上讲,失地农民的生计贫困很大程度上来自于生计制度的贫困。在一个比较好的生计制度里,失地农民生计虽然难以实现帕累托最优,但很多时候能够实现帕累托的持续改进。 第四,失地农民可持续生计如何实现?作为追求可持续生计利益最大化的失地农民,制度成本和配置成本共同约束生计的可持续发展,投资于制度改善与投资于生计资产同样重要,选择何种路径关键取决于其投资—收益比较。文章最后用第七章和第八章回答了这个问题,更为系统地提出促进失地农民生计持续改进的一揽子建议。 文章认为,现实中,由于失地农民难以参与到制度层面的改革,因此,基于现行以土地为核心的制度框架不变的情况下,着力于人力资本、金融资本、物质资本和社会资本的积累和配置,成为失地农民的首要选择,也是地方政府更容易施行的方略。对此,文章用大量的实证案例充分证明,以代内发展和代际转移为特征的人力资本主导型、以资产建设和个人账户为特征的金融资本主导型、以住宅资本化为特征的物质资本主导型、以文化认同和组织重构为特征的社会资本主导型四种生计路径,具有广泛的实践意义。 然而,也不排斥这样的情况发生,当制度创新的收益大于成本时,政府改革现行以土地为核心的宏观生计制度的动力是充分的。特别是在失地农民生计发展压力、城市化和工业化发展的土地需求压力双重挤压下,一些地方政府开始着手建立以自然资本(土地)为主导的生计模式,这就必然触及到以土地产权改革为核心的农村产权制度改革。文章用大量的事实证明,这样一个命题越来越难以绕过:要顺利解决失地农民生计问题,必须推进农村土地制度改革,尤其是农村集体土地征用制度改革;既然允许农村集体土地所有权、使用权入股和集体所有土地进入市场流转,那就要在法律上明确集体土地所有权和国有土地所有权是两个平等的民事权利主体,就应该还权赋能给农民,只有这样,无论是征地城市化还是留地或土地入股方式的城市化都有了基础,失地农民才可能获得完整的产权收益包括对升值部分的剩余索取。离开这一点,建立失地农民以土地为主的自然资本生计模式几乎无从说起。 文章还以成都等地探索新型城市化道路的实践为例,指出这种诉诸于城乡统筹发展、致力于农村发展和农民富裕基础上的新型城市化道路,不仅能有效解决工业化和城市化发展的用地需求,也能较好地解决农民生计发展问题。尽管这条道路需要从户籍制度、就业社保制度、城乡管理体制、基层治理机制、行政管理体制等多个方面进行系统的制度创新,但正是这种从城市化发展方式转变上的系列制度创新为失地农民生计安排开辟了新的路径。 对上述四个问题的回答,既构成了本研究的基本逻辑和分析思路,也构成了本研究的核心内容和主要创新。本研究力图在失地农民可持续生计的概念、基本分析框架,以及产权制度的重要影响等核心问题的分析方面有所创新。然而,失地农民可持续生计作为一个复杂的系统问题,须有更全面的多因素的系统动力学模型分析。弥补这些不足将是笔者未来努力的方向。


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