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主体功能区管理问题研究

宋一淼  
【摘要】:国家“十一五”规划中提出,在区域发展中贯彻落实科学发展观,提出四类主体功能区的构想。该构想强调区域经济的协调发展,即国家通过宏观政策和宏观调控确保区域经济非均衡度的适度化,实现社会的稳定和区域经济的协调和可持续发展,也就是走非均衡协调发展或称适度非均衡发展的道路。“十一五”规划中提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,也就是将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元,并要按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。这是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措,是促进区域协调发展的一个新思路、新举措,对于缩小区域差距,实现可持续发展,具有重要意义。从我国国情来看,主体功能区建设的推进和区域协调发展战略的落实将是一项长期的任务。主体功能区的形成,既离不开政府政策的积极引导,也要充分发挥市场机制在生产要素流动和产业集聚中的作用。由此,对于主体功能区的管理问题就成为推动主体功能区形成和完善过程中的一个重要问题,这也是本文的论述重点,即论述主体功能区的管理问题。 基于以上的认识,笔者从我国区域发展战略的演绎为出发点,在论证了主体功能区的科学性和必要性的基础上,以“主体功能区区划的理论基础——区域发展战略演进与发展路径——主体功能区管理的基本结构——主体功能区的空间结构问题——主体功能区分类管理政策”为写作思路,分九章内容,按照层层推进、步步深入进行研究。 第二章主体功能管理的理论基础,这一章里主要提出了的理论基础有地域分异理论、生态经济理论、空间结构理论、空间管制理论和地理分工理论。在第三章,本文提出了我国区域发展模式的演进路径,在本章中主要从我国区域发展战略历史演进回顾的角度阐述主体功能区提出的由来和背景,即由均衡发展战略向非均衡发展战略继而协调发展战略到统筹发展战略,最终提出的主体功能区战略是为了解决目前经济社会发展中出现的人口、资源与环境等矛盾而提出的。而主体功能区的实施则需要在主体功能区区划的基础上进行,进而本文介绍了主体功能区划的内涵、特征与原则和区划的指导思想与原则等。最后则是主体功能区管理问题研究的必要性,也就是主体功能区的管理必要性在于主体功能区划的层级性和动态性等,而这又引发了很多的矛盾和博弈,这也就迫切需要有一个合理的管理体系,以利于主体功能区的推进和目标的实现。 第四章提出了本文的核心也就是主体功能区管理的基本结构。这里本文提出了一体、双层、五支柱的框架体系,亦即一个绩效评估体系、国家和地方双层动态管理体系和以产业政策、人口政策、财政政策等五大区域政策为内容的主体功能区管理的支柱。由于文章的安排和篇幅,本章中主要论述了双层管理体系和绩效评估体系,并对五大支柱政策做了简要阐述,在接下来的几章中则分别展开做了深入论述。由此,这一章首先提出了构建国家和地方双层主体功能管理体系,即在主体功能区层级体系管理的意义的基础上对构建国家和地方双层主体功能区划分体系即国家和地方双层管理的基本单元进行了论述。接着在论述主体功能区管理中的指标体系的基础上论述了双层管理机构的相应管理职责和主体功能区管理的主要任务以及主体功能区管理中的管理原则和路径。在划分指标体系方面,提出要建立重点突出、目标明确、简明实用的指标体系;指标体系可以考虑分层次建立,并明确相应的标准,逐步划分和明确四类主体功能区的范围;中央和地方政府分别制定国家和地方层面主体功能区划分标准。在主体功能区类型划分方法上,在总结已有的划分方法之后,笔者尝试建立了一个新的划分方法,即在禁止开发区确定条件下根据人口与经济聚集条件的差别判断某地区是否属于限制开发区,而对属于优化开发区或者重点开发区的判断上则主要依据资源环境承载力的比较判断某地区的类型归属,这样就在明晰划分逻辑思路的同时,提高了区域类型归属的判断效率。进一步地,笔者依据国家层面的三个划分要求尝试提出了一个划分指标体系。在实施主体功能区管理的主要原则方面,主要是市场原则、政府推进原则、循序渐进原则和动态管理原则等;主体功能区管理的实现路径与措施。而主体功能区管理的分类政策也是四类主体功能区的管理的重点。主体功能区框架下的人口政策、产业政策、投资政策和财税政策等政策主要内容做了说明。在提出了分类政策重点之后,本章在主体功能区管理中的绩效评价指标体系的基础上,分别就四类主体功能区的绩效评价指标体系做了论述。 第五章是主体功能区的空间管理与开发结构。我国十一五规划中提出,要推进主体功能区,形成合理的空间结构与开发秩序,这也就是主体功能区管理的目标所在。本章首先就区域空间结构的基本问题即区域空间结构的概念及其理论基础做了阐述,然后在说明我国空间经济结构存在的主要问题及其基本特征的基础上,提出了我国空间结构的调整思路即加强区域合作,推动空间结构优化,推动合理的空间布局的形成,以及推动主体功能区的管理,实现区域协调发展;做好重点地区的发展工作,推进城镇化进程,引导人口流动。其中,我国我国空间基本特征是人口密度和经济密度由东向西梯次降低;工业布局呈现出“南轻北重”的特征;资源分布空间结构失衡。而我国空间经济结构存在的主要问题是地区间经济发展水平和收入水平差距有拉大的趋势;空间开发无序现象比较严重;应按何种模式进行区域分工不太明确;生产要素跨区域流动还不够顺畅和某些区域在人口、资源、环境、经济协调发展方面存在障碍。在推进行成合理的空间布局的工作上,要注意解决土地资源短缺、资源枯竭、生态脆弱等方面的地区的问题。 在主体功能区管理框架下的人口政策问题上,本文首先论述了人口流动的形成机理,然后就我国人口流动与布局情况进行了说明,进而本章提出了通过推进形成主体功能区,形成人口合理分布的论点。在阐述了促进形成主体功能区的人口政策的要求的基础上,本章提出了四类主体功能区对人口政策的具体要求。最后,本章在提出主体功能区管理中的人口政策基本思路和原则之后,提出了主体功能区管理中的人口对策,其中包括调整各地区人口规划,配套进行社会保障体系的改革,提高统筹的层次,便利人口流动;对各类主体功能区的各种扶持政策以及考核体系要和人口迁移目标相挂钩等内容。在主体功能区管理中的产业政策,本文论述了主体功能区管理的产业政策的原则、主体功能区管理中的产业政策的思路以及主体功能区管理中的具体产业政策,并提出了加强主体功能区的产业政策的事前、事中与事后监管和制定专门的法律法规以及建立畅通的产业退出和转移机制等辅助措施。在主体功能区管理中的投资政策方面,本文提出了促进形成主体功能区的投资政策的基本思路以及促进形成主体功能区的投资政策的基本框架。文中,还就如何提高投资政策调控的有效性需要解决的问题做了分析,进而提出了主体功能区管理的投资对策,即出台按功能区分类的投资管理政策;改进现有管理体制,统筹政府资金;加强资源开发等专项规划工作。在主体功能区管理框架下的财税政策方面,本文提出了实现目标所需要的基本条件和主体功能区管理中的财税政策工具框架,并在分析了主体功能区管理中的财税政策面临的挑战的基础上提出了主体功能区管理的财税政策的原则与思路。 主体功能区管理框架下的环境政策是推进主体功能区管理的重要内容,本文在进行国内外资源环境承载力的研究综述等研究基础上对我国资源环境情况进行了分析,并提出了包括生态补偿在内的推动生态环境保护的意见,其中就环境政策的原则方面,笔者提出了动态调整原则。即根据各地区的资源环境承载力、发展潜力和开发密度的不断变化,地区的环境政策也应该做出调整。此外,随着社会的发展,生态补偿等方面补偿标准和力度等方面也应作出相应调整。


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