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我国转型期农村信用社制度变迁研究

张志勇  
【摘要】: 在改革开放的30多年里,我国农村信用社在服务“三农”的同时,其制度也发生了重大变化。本文将从我国整体制度变迁与金融制度变迁的关系入手,分析和研究农村信用社制度变迁。 从我国整体制度变迁的角度看,国有企业改革是我国经济转轨的核心和难点,为了保证经济转轨的平稳推进,我国国有商业银行在政府金融控制之下向国有企业提供了大量金融资源,从而促进了我国渐进经济转轨的成功。这是我国金融制度变迁的大背景,也由此决定了我国金融制度变迁的特点:政府金融控制之下的制度变迁。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分,实施金融控制对其制度变迁产生重要影响,不同阶段金融控制的目的不同导致农村信用社呈现出相应的制度特点,从而推动其制度变迁的展开,金融控制成为分析农村信用社制度变迁的关键因素。 首先,对制度、制度变迁、金融制度变迁以及合作金融等相关概念和理论进行阐述,这是本文的理论基础。新制度经济学将制度作为研究对象,认为制度影响甚至决定着经济发展的绩效。制度变迁依据主体不同可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁,并在制度变迁过程中会产生路径依赖。国外金融制度变迁研究主要从两个方面展开,一是银行功能的收缩和扩展,二是经济增长与金融发展的互动关系。国内学术界则主要着眼于中国金融制度变迁。由于我国金融制度变迁的初始条件是计划经济,政府在资源配置和改革过程中居于绝对的主导地位,由此决定了我国金融制度变迁是政府主导下的强制性制度变迁,并表现出渐进性、滞后性和路径依赖。合作金融是以合作经济组织为基础的一种资金融通形式,体现的是“以人的结合为主,资本的结合为辅”。合作金融产权最大的特点是均等的初始所有权,入股社员拥有平等的参与管理权和收益权,由此决定了其股权结构分散、内部监督成本高,容易产生“内部人控制”。 其次,在总结已有研究和文献的基础上,全面而系统的阐述本文的核心理论——金融控制理论,并对国家金融控制效用函数进行说明。金融控制是指在经济运行中,政府通过制定金融政策、加强行业管理和控制人事任免等手段加强对金融行业的控制以达到政府的特定目标,具体包括控制资源和控制风险两个方面。本文还建立了政府金融控制的效用函数,对一些影响变量进行了讨论和分析,指出金融控制可以通过利益补偿、产业扶持和防范金融风险促进社会稳定。在我国制度变迁的过程中,政府始终保持着对国有商业银行和农村信用社等金融机构的控制,在“弱财政、强金融”情况下,政府通过金融控制能够得到大量低成本的金融资源,用以替代财政资金支持国有企业改革,这是我国经济转轨取得成功的重要条件。政府为有效实施金融控制必然会对金融机构提出相应的制度性要求或约束,从而对其制度变迁产生重要影响,因此,金融控制成为本文分析金融制度变迁的重要理论工具。 再次,运用金融控制理论具体分析我国转型期(1978年至今)农村信用社的制度变迁。在简要介绍我国建国后至1978年农村信用社的历史沿革后,根据金融控制的目的不同,将转型期农村信用社制度变迁分成三个阶段,并具体分析了各阶段农村信用社产权、行业管理等制度的具体内容和演化过程。1978年-1996年农村信用社制度变迁主要围绕支持国企改革展开。我国经济转轨过程中,维持体制内国有企业的生产经营对整个制度变迁至关重要,在“弱财政、强金融”情况下,政府通过金融控制从国有银行(包括农村信用社)获得大量的金融资源用于支持国有企业改革。这是这一时期影响金融制度变迁最重要的因素,对农村信用社而言,政府保持农业银行管理农村信用社的体制,能够最大限度的获取农村储蓄份额,并将积聚的金融资源用于支持国有企业改革。1996年-2003年农村信用社制度变迁主要目标是防范金融风险。由于1996年以前政府将大量金融资源转移用于支持国有企业改革,国有银行和农村信用社积累了大量的不良资产,随着股市成为支持国企改革的另一重要途径,缓解了银行压力,并为银行化解自身风险提供了契机。加之1997年严峻的国内外经济金融形势,为有效防范农村信用社支付风险、减少清理合作基金会造成的不良影响,政府采取了审慎经营的措施,使农业银行与农村信用社“脱钩”,由人民银行代为管理,重点做好防范金融风险。2003年以后农村信用社制度变迁主要目标是服务“三农”。20世纪90年代后期以来,我国农民收入增长缓慢,城乡差距不断扩大,为了稳定农村经济和社会形势,中央政府2003年开始了对农村信用社的新一轮改革,在向农村信用社提供资金支持的同时,提高其法人治理效率,改善经营绩效。此次改革清晰界定了农村信用社的所有权,但为了实施金融控制,有效防范金融风险,将农村信用社的控制权由省政府掌管,使其法人治理结构存在缺陷。 最后,在对合作金融和农村金融体系进行比较研究的基础上,分析了我国农村信用社和农村金融体系存在的不足,并对构建我国现代农村金融体系进行设想,对深化农村信用社改革提出建议。在国际比较研究中,选择了有代表性的美国、法国、日本和印度四个国家的合作金融和农村金融体系进行比较分析,在借鉴国际经验的同时,指出我国农村信用社存在产权不清和法人治理结构不完善等不足,农村金融体系方面存在政府支持力度不够、市场风险较高、涉农金融机构减少、农业保险日益萎缩等问题。为了促进这些问题的解决,本文提出了构建现代农村金融体系的基本框架:运用适度金融控制,遵循市场化原则,构建以农村信用社为基本网络,商业银行、政策性银行、保险机构等多种机构并存的金融体系,达到结构合理、功能健全和安全高效的基本要求,以推动农业持续稳定发展。在此框架下,提出深化农村信用社改革的政策建议:完善农村信用社法人治理结构,促进合作金融的良性发展和改进省联社的管理。 本文的创新主要体现在以下几个方面: (1)将农村信用社制度变迁放到我国经济转轨的大背景中进行研究,并将我国金融制度变迁与整体制度变迁相结合进行分析,更合理和更符合国情的解释了我国农村信用社制度变迁。 (2)比较系统和完整地阐述金融控制理论。由于金融行业的特殊性,政府通过金融控制可以调控金融资源配置,防范金融风险,从而为我国经济转轨创造条件。同时由于政府实施金融控制,将会对包括农村信用社在内的金融机构提出相应的制度性要求或约束,因而金融控制成为分析我国金融制度变迁的重要理论工具。 (3)运用金融控制理论对我国农村信用社制度变迁进行分析。本文将转型期农村信用社制度变迁分成三个阶段:1978年-1996年期间,政府实施金融控制,通过农业银行将农村信用社聚集的金融资源以转存款等方式调出,以支持国有企业改革;1996年-2003年期间,为应对严峻的国内外经济金融形势,政府加强对农村信用社的控制,由中央银行代管农村信用社,有效防范金融风险;2003年以后,城乡差距扩大,“三农”问题突出,为促进社会稳定,政府实施新一轮改革,在提供资金支持的同时,为防范金融风险,在所有权界定清晰的情况下,仍通过省联社加强对农村信用社的管理和控制。整个分析框架逻辑一致,加深了对农村信用社制度变迁的理解,为分析我国金融制度提供了新的视角。 (4)在分析农村信用社制度变迁过程中,本文还比较系统地分析了每个阶段的产权、行业管理以及合作金融性质体现等方面特点,并对农村信用社制度变迁的具体表现和内容进行了深入研究和全面总结,使对农村信用社制度变迁研究更加充实和饱满。 (5)对农村信用社2003年改革是否实现目标提出自己的见解。2003改革的目标之一是“产权清晰”,但从实际情况看,此次改革实现了所有权的清晰界定,但农村信用社的实际控制权却由省政府掌控,造成所有权和控制权的分离,从而使得所有权只是名义上的所有权,从这个角度看,农村信用社的产权并不清晰,没有完全达到改革的目标。 (6)运用金融控制理论,提出了以市场化为导向、适度金融控制为核心的构建现代农村金融体系的设想,并在此框架下,对深化农村信用社改革提出政策建议。


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