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中国酸雨污染治理法律制度研究

王朝梁  
【摘要】:酸雨污染既是一个国家领土主权范围内的大气污染问题,同时又具有跨国性大气污染的特点,其原因在于它可随大气环流而污染邻国甚至更远的国家或地区。酸雨污染是我国现阶段面临的严重环境问题,我国的酸雨面积已占国土面积的40%,成为继欧洲和北美之后的第3大酸雨区。同时,我国及亚洲邻国由于面临跨境酸雨污染问题的长期困扰,使之已然成为严重影响亚洲各国环境安全并亟待解决的地区性难题之一,而亚洲地区的跨境酸雨污染问题的有效解决,将最终取决于我国与亚洲邻国之间双边或多边环境合作机制的建立。酸雨问题兼具国内性大气污染及国际性大气污染的双重特点,决定了本文所进行的我国酸雨污染治理法律制度研究,必须从两个向度同时展开:一是国内法律制度的积极变革与制度创新,二是我国与亚洲邻国之间就解决跨境酸雨污染问题的区域合作机制的建构。1972年举行的斯德哥尔摩人类环境会议,首次提出、探讨了跨境酸雨污染问题,与会各国代表在共同签署的《斯德哥尔摩人类环境宣言》中确立了保护人类环境的有关原则,这些原则具体包括:一、各国应确保在其所辖版图范围内的各项活动不会给其他国家的环境安全带来损害;二、造成其他国家环境损害的国家有义务承担跨境环境污染所造成的损害赔偿责任;三、建立预防跨境大气污染的双边或多边合作机制。应该承认,《斯德哥尔摩人类环境宣言》所确立的相关原则,为本文研究我国与亚州邻国在预防及治理跨境酸雨污染方面,积极开展双边或多边地区合作,奠定了坚实的法律基础。 为了有效规制我国境内及跨境酸雨污染问题,本文尝试对我国现有生态法律制度及相关法律制度进行法律变革研究,即依循可持续发展的原则要求,在我国现有法律制度层面做出积极的回应,对其所涉及的宪法、生态法、经济法、民法、行政法、诉讼法、刑法以及国际法等诸多部门法律,进行审慎的反思和积极的整合、诠释,以期对现有的法律进行一场“绿化革命”,推进现行法律、法规向可持续法律制度的积极变迁与制度创新,实现从生态环境法的立法体例、公民环境权利、环境刑事责任的依法完善,到生态环境法的基本原则和制度以及与相邻部门法律之间关系处理与配合等诸多层面的法律变革与完善。而本文的研究意义在于:为中国普遍存在的严重酸雨污染问题及跨境酸雨污染问题,找寻一条切实可行的法律解决路径,包括国内法律制度的完善及国际层面的国家之间合作机制的建构与完善,使我国的环境法律制度与其他部门法律制度及宪政制度更加和谐统一,以期对我国境内的酸雨污染问题以及我国与亚洲邻国之间的跨境酸雨污染问题进行卓有成效的法律规制,最终实现我国生态环境与经济、社会的可持续发展。 本文的结构分为四个大的部分。第一部分是基础理论篇(第一章至第三章),即对为解决我国境内存在的酸雨污染问题及跨境酸雨污染问题所秉持和运用的法律基本理论进行研究和探索,具体包括梳理和解读我国酸雨污染治理的基本理论框架、解析酸雨污染治理的基本法律原则,以及解构酸雨污染治理的基本法律制度,从而为我国酸雨污染治理法律制度的具体构建奠定坚实的理论基石。第一章是“关于酸雨污染治理的法律制度研究引发的若干理论问题解读”。本章作为研究我国酸雨污染治理的理论基石和逻辑起点,重点运用法律哲学、法律社会学、法律经济学以及经济学等理论,构建我国酸雨污染治理的理论框架体系,为具体的酸雨污染治理的法律制度的构建提供理论支撑和选择路径。第二章是“酸雨污染治理的基本法律原则解析”。本章重点解析了七项治理我国境内酸雨污染及跨境酸雨污染应适用的法律原则,从而为酸雨污染治理工作的顺利开展提供了可供依循的法律准则。这些原则具体包括:污染者负担原则、环境公平原则、事先预防原则、磋商谈判与共同合作原则、告知信息的原则、领土主权与领土完整原则以及睦邻友好原则。第三章是“酸雨污染治理的基本法律制度解构”。本章旨在构建酸雨污染治理的基本法律制度,从事先预防、事中参与以及事后救济等视角,有选择性地梳理和论证我国全过程酸雨治理制度,论证主要围绕环境公众参与制度、环境责任保险制度、环境影响评价制度、环境公益诉讼制度以及环境信息公开制度展开,为我国酸雨污染治理工作提供了行之有效的现代生态法律制度保障。 第二部分关于跨境酸雨污染治理的实证性研究(第四章),第四章是“美国——加拿大跨境酸雨污染争端解决机制的实证性比较研究”,即通过对美国、加拿大之间的跨境酸雨污染争端解决机制的实证性比较研究,为我国境内酸雨污染治理的生态法律制度的重构以及我国跨境酸雨污染治理机制的有效形成提供有益的借鉴。本章从三个层面展开研究:一是具体研究美国、加拿大之间的双边谈判机制;二是调研加拿大因应跨境酸雨污染的国内解决机制的构建,分别从加拿大联邦政府的酸雨治理政策、加拿大省级政府的酸雨治理政策,以及加拿大联邦政府与省级政府的权力配置三个向度上展开研究;三是进一步研究美国因应跨境酸雨污染解决机制的构建,研究重点包括美国联邦政府、美国州政府分别采取的酸雨治理措施,并着重分析了美国颁行的《清洁空气法》有关治理酸雨污染的法律规定。本章在上述实证性研究的基础上,富有创意地提出了四项我国对美国、加拿大跨境酸雨污染争端解决机制的借鉴方略:一是重新修订我国的《大气污染防治法》,增设有关“酸雨计划”的法律规定;二是重新修订我国的《大气污染防治法》,增加治理跨境酸雨污染的相应条款;三是我国《大气污染防治法》中应及时增加国家大气污染物排放指南条款;四是地方政府应出台专门治理酸雨污染的地方性法规,以配合国家法律的实施。酸雨问题具有全球性大气污染的特性,正因如此,我国对酸雨污染法律规制的研究不能仅仅局限于国内生态法律制度的修缮,更应在国际法层面加强世界各国全球性或地区性的国际合作,并在国内生态法律制度重构方面注重对其他国家酸雨污染治理立法经验的研究和借鉴,以期使我国的酸雨问题及跨境酸雨污染问题得到有效的法律规制。 第三部分是关于跨境酸雨污染治理的制度构建篇(第五章),第五章是“因应酸雨污染治理的国家环境法协调框架的建构”,即本章充分借鉴本文第二部分(第四章)关于美国、加拿大之间跨境酸雨污染争端解决机制的实证性研究结果,通过对中国与亚洲邻国之间跨境酸雨污染问题的深度实证性研究,创造性地提出建构中国与亚洲邻国之间就解决跨境酸雨污染问题的区域合作机制的具体路径。本章从中国与亚洲邻国之间的酸雨博弈研究入手,重点研究和探讨了中国与亚洲邻国就解决跨境酸雨污染问题的区域合作机制的建构,提出了运用国家责任私法化路径治理跨境酸雨污染问题的对策,同时具体解读了治理跨境酸雨污染的国家法律机制的构建路径。 第四部分是因应中国酸雨污染治理的法律救济机制的具体构建篇(第六章),第六章是“中国酸雨污染治理的法律救济机制的构筑”,即通过对我国生态法律制度、行政法律制度、刑事法律制度及税收法律制度的构建与完善,为我国的酸雨污染治理提供行之有效的法律解决方略。首先,从生态法律制度构建层面而言,我国应创设中国的环境法典,并依法完善《大气污染防治法》中的排污收费制度和增设立排污权交易制度。我国的《环境保护法》自1989年颁行至今没有经历任何的修缮,该法的诸多制度严重滞后于自然与社会经济可持续发展的时代要求,无论从立法理念、原则还是从政府及企业的责任制度规定方面评判,均存在着诸多的重大缺陷,严重制约酸雨污染治理工作的顺利进行,急需进行法典化的修缮。而我国的排污收费制度必须通过如下措施加以立法完善:一是适度提高排污收费的标准;二是加大排污收费的行政处罚力度;三是排污收费、超标违法原则的依法确立;四是排污收费征管机制的依法完善。由于我国目前尚缺乏完善的法律规范来规制排污权交易制度,因此,我国必须在充分借鉴发达国家尤其是美国排污权交易成功经验的基础上,着力在我国现有的环境法律规范的基础上构建排污权交易制度,以期有效治理酸雨污染等严重环境污染问题,实现我国环境与经济、社会的可持续发展。其次,从完善我国行政法律制度层面而言,我国必须建立健全环保问责法律制度,既要在现行生态法律规范中确立和完善环保问责制,又要在现行《行政诉讼法》进行重新修订,重点加入行政问责程序,明晰问责主体提起诉讼的程序、问责对象抗辩申诉规则、听证程序和复议程序等制度规范,使行政问责最终实现程序化、规范化和透明化,为环保问责的依法实现奠定程序性的立法基础。再次,从刑事法律制度构建层而而言,为了有效遏制环境犯罪,真正实现环境与经济、社会的可持续发展,在借鉴国外先进的环境刑事立法经验的基础上,必须在环境刑事立法模式、处罚环境犯罪的危险犯、严格责任原则的依法适用以及加强环境犯罪的刑事制裁力度等方面,对我国的环境刑事立法加以重新完善。最后,从完善我国税收法律制度层面而言,我国应依法构建环境税法律制度,即我国应依循如下的路径来构建我国的环境税法律制度:一是提升现行税制的整体“绿化”水平;二是厘清开征环境税应遵循的税法原则;三是依法设立有效规制酸雨污染的二氧化硫税。本文特别指出:我国环境税制的构建及整个税制的绿化,应在充分考量西方国家相关税制改革成功经验的基础上,对其加以科学的借鉴和移植,以期实现环境税开征所带来的环境效应(例如酸雨污染的有效治理)和非环境效应(例如增加就业、国民生产总值持续增长)的“双赢”目标。


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