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后危机时代金融监管改革的制度创新研究

文建国  
【摘要】:2008年金融危机在全球引发的经济动荡暴露了各国在金融监管制度方面存在的重大问题。如,对金融衍生产品缺乏有效监管,缺乏对金融体系顺周期性的制度安排,缺乏对金融消费者的有效保护,缺乏各金融监管机构间的信息沟通与合作机制等一系列制度缺陷。这些问题受到各国和国际金融组织高度关注,美、英、法等国政府及欧盟纷纷在2009年启动金融改革计划,并将对金融系统性风险的防范和金融消费者的保护作为本次金融改革的重心,以图重建金融秩序和恢复金融消费者对金融市场的信任。后金融危机时代,西方发达国家金融制度构建已渐成形。在我国,虽然金融业遭受危机的冲击相对较小,但金融领域的资产泡沫以及金融创新带来的风险敞口使我国也需重视对金融系统性风险的识别与防范;同时,随着金融领域投诉争议不断增加、消费者利益遭受严重侵犯等现状,我国也需要加强金融微观监管的改革和对金融消费者保护。 本文从制度层面上对后危机时代西方发达国家金融宏观监管和微观监管对金融消费者保护的制度创新加以考察,其要义在于,尽管中国与西方国家在法律传统、法律文化以及司法制度等方面存在较大差异,但西方发达国家金融宏观监管和微观监管对金融消费者保护的制度创新在很大程度上体现了人类对金融市场规律的一种深入认知,而且,西方在后金融时代的金融改革和制度检讨中更强调对金融法则的遵循。因此,已渐成形的西方发达国家金融制度对我国金融法律的现代化具有借鉴意义。 本文主要分为引论、正文部分,其中正文分为五章。具体内容如下: 引论部分概括介绍了论文的研究意义、国内外研究现状、研究方法以及研究进路。 正文第一章对以金融监管关系主体和金融监管“度”之批判为视角进行论文研究的缘由说明。在我国的金融监管关系中,我国传统金融法律制度中缺乏对金融关系全面、多维度的准确界定,导致在制度中偏重某些价值追求和强调相关主体的利益需要。这些制度在梳理金融关系、界定各主体时往往存在对一些主体合法权益和价值诉求的淡薄与缺失。因此,本文从国家(政府)、市场主体——金融经营者、消费主体——金融消费者的维度来理解金融关系,并尝试制度构建中的利益平衡。国家(政府)的界定主要是为后金融危机时代国家干预金融市场的权力边界提供合法性和监管伦理标准;金融经营者的界定主要围绕着金融经营自主权的有效实现和其权利边界——对金融消费者的承担的法定义务。金融消费者是我国现行金融制度中不太关注的一个群体,准确的讲,它可以算是一个舶来品。针对我国立法及金融监管中缺乏保护金融消费者的理念,本章重点分析了我国金融消费者的权利状况及其群体属性,在此基础上,从金融分业经营的行业现状对“金融消费者”进行了法律界定,以期为下面的金融监管改革、权义配置和制度建构提供理论基础。在对金融危机所暴露的金融监管失灵进行原因解析时,笔者认为,思考问题应重新回到马克思,马克思在《资本论》中关于“本来一块钱的生意,结果变成了四块钱的信用贷款”的论述无疑是对金融风险的最好诠释,金融危机不仅仅是监管不力的问题。通过对西方和我国金融监管“度”之现实批判,笔者提出了在防范金融系统性风险和金融消费者保护的监管度把握方面的两个前提性问题:金融经营的利润最大化与金融系统风险性之间的矛盾;金融经营者交易方的不特定公众性。 第二章探讨了金融监管改革制度创新的价值选择。本章通过梳理法律制度价值的主要学说及其传统理论基础并结合金融市场规律和市场法则,选择以目的性价值与工具性价值区分为中心的价值重构基准。目的性价值应当反映金融法所欲追求的目的与理想并提高法律推理的合理性,因此,目的性价值是对对实质正义的目标诉求;工具性价值旨在为实现目的与理想提炼基本属性和共性价值,提供目的与理想的一种手段与实现方式,因此,利益衡平是手段选择。在此区分下,本章在写作中强调金融监管改革的制度创新首先应在国家(政府)、金融经营者以及金融消费者的集团利益框架内实现一种平衡机制,尤其是金融消费者的利益表达机制和权益保护机制。因为,金融资本的天然贪婪事实上很容易俘获政府。其次,在金融交易领域内,尤其是在合同交易和信息偏差的条件下,应超越规则正义,实现金融消费者的集团利益。最后,金融市场的天然风险以及监管的滞后失误要求人们在实现合理金融秩序的制度条件时,既要强调金融监管的有效外部限制和约束,更要有遵循金融市场规律与法则的监管理念和素养。 第三章主要探讨了金融监管改革制度创新的路径选择。本章中,笔者通过对英国经济史学家卡尔·波兰尼的“嵌入”理论的深入分析,认为:市场体制应嵌入到一个社会关系和谐、社会结构公平的社会之中。我们在关注本国经济社会发展现状及问题时,还应关注经济社会的历史演变以及全球化背景的影响。后危机时代,制度化创新应摒弃以往历史时代的非嵌入社会关系裂变,应实现社会对金融市场的控制,将金融市场的作用限制在社会能够控制的限度内,避免金融贪婪极度膨胀,金融市场复恶性循环而最终导致人类社会走向自我毁灭。在金融监管路径依赖方面,笔者通过对道格拉斯·C诺思“诱致性制度变迁”与“强制性制度变迁”制度变迁理论模型的分析,为我国金融监管改革的制度创新选择了由国家提供法律和秩序引起制度变迁的路径。在实现强制性制度变迁的思路方面,笔者认为英国经济学家麦克尔·泰勒提出了金融监管“双峰”理论具有借鉴意义。泰勒认为,金融监管存在两个并行不悖的目标:一是审慎监管目标,维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防范和化解系统性金融风险;二是消费者权利保护的目标,通过对金融行为的有效监管,防止消费者在金融消费中受到欺诈和不公平待遇。后危机时代背景下,“双峰”理论具有中国本土化和创新化的价值:审慎监管的内涵可以从宏观和微观的层面进行理解,即宏观审慎监管和微观审慎监管;审慎监管的目标也可以做进一步的拓展,宏观审慎监管的目标理应是识别和防范金融系统性风险,而微观审慎监管的目标则是金融消费者的保护。 第四章回顾了2008年金融危机三个阶段:信贷危机阶段、紧急救市阶段、监管改革与制度创新阶段,对现行金融监管进行了理性思考:金融市场银行机制与市场机制的高度关联所衍生的各种风险敞口是金融体系脆弱与崩盘的症结所在,因此,通过宏观审慎监管识别和防范金融系统性风险是金融监管改革的制度创新之一。本章接着考察了欧盟欧盟莱姆法路西金融监管框架和欧盟2010金融监管改革法案、美国2010金融监管改革法案、英国2010金融监管改革法案,并对这些法案宏观审慎监管制度进行介绍和评鉴,从宏观审慎监管目标、监管主体、监管范围、监管工具选择、宏观与微观结合等方面为我国的宏观审慎政策框架提出了本土化价值。在对我国宏观审慎监管一般制度分析时,本章通过对最后贷款制度、银行接管制度以及金融监管协调制度等三个方面的实证分析证明:我国宏观审慎监管制度的缺失。从国际金融市场的现状以及我国金融经营的发展趋势讲,混业经营应当是一种必然要求。我国目前的分业监管和协调制度均不能承担混业经营下各种风险识别和处理任务;我国银行的资产负债结构中,信贷结构不合理、泡沫风险使得我国的存款存在巨大的道德风险,银行在经营中的不审慎经营行为会加大我国金融系统性风险的爆发可能性。在制定我国宏观审慎监管法律的总体思路下,专司金融系统性风险的宏观审慎监管委员会在制度层面应设计系统性风险防范委员会和金融监管协调部门。前者负责监管范围内的信息收集和早期风险预警以及监管建议,后者负责收集各微观审慎监管机构的监管信息并促成金融监管信息的交流与微观监管的趋同。 第五章探讨了金融消费者保护的微观审慎监管改革和制度创新。较之于西方相对健全的金融消费者微观监管制度,我国金融监管在消费者保护方面存在较大的不足。金融立法和金融监管决策缺乏对“人”主体关怀、缺少民主参与机制是导致我国对金融消费者保护不力的主要原因。本章首先介绍了上世纪60年代至今西方金融消费者保护的主要立法和具体制度,并从监管理念、立法技术、制度构建等方面进行了评鉴。接着,本章从消费者政策法和金融立法两个方面对我国关于金融消费者保护的立法现状进行了归纳与分析,从金融监管收费、金融定价现状等方面探讨了问题原因。在微观监管改革方面,通过及时制定金融消费者保护法律来明确微观审慎监管的目标和主要监管制定。在具体措施方面,通过金融合同审查制定、金融隐私保护制定、金融风险信息发布制定以及金融教育制定来加强对金融消费者的监管保护。


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