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清末预备立宪中的资政院

邱宁  
【摘要】:作为中国历史上第一个全国性代议机构,资政院是清末预备立宪的重要组成部分。资政院的设立与议事是中国近代力图实施宪政的一个重要标志,也是代议制在中国的一次大胆尝试。在此意义上,对资政院进行全面研究有助于更好理解和把握清末预备立宪。然而,长期以来,人们对于资政院褒贬不一。本论文试图通过对资政院的全面考察,呈现资政院之原貌,并对资政院在清末预备立宪中所起到的作用与历史价值予以客观的评价。本文共分五章。第一章为“资政院之创设背景与性质定位”。该章有两大部分内容:一是资政院创设的背景。资政院的产生是清末预备实施宪政的结果。原本在戊戌变法失败后,官方宪政之路全部切断,立宪前途一片黑暗。截至二十世纪初期,宪政实践活动得以在朝廷展开,既得益于民间对宪政的推动与部分朝廷大臣最终对宪政思想的接纳,也成之于朝廷无奈下的选择与让步。资政院便在此背景中产生。二是资政院之性质定位。对于资政院的组织形式与性质定位,朝廷创设的初衷与最终定论之间存在较大差异,期间几经变迁。资政院由最初的“上情下达,采舆论之地”,到“博采群言”,最终到“立议院之基础”,在文件层面上具备议院基础之职能。第二章为“资政院设立与运行的法律框架”,主要介绍与评价资政院设立及运行的一系列文件。一类为设立资政院的相关文件,主要包括《资政院院章》、《资政院议员选举章程》等;另一类是规范资政院活动的相关规则,包括《资政院议事细则》、《资政院分股办事细则》等。这些文件为资政院的设立与活动开展提供法律依据。就其内容而言,它们既有符合宪政理念的较先进性的规则,亦存在包含官本位等思想的不恰当规定。第三章为“资政院人员的构成”。资政院作为清末立宪活动的机构,其成员的身份、思想和行为直接决定着资政院的实际面貌。该章首先对资政院议员的产生进行介绍与分析。资政院议员由八类人员组成,由于其身份差异较大,因而不同的议员分别采用不同的产生方式。其次,对议员进行背景与结构分析,探寻其议场内外行为的根源。最后,对总裁、副总裁等其他人员予以介绍。第四章为“资政院的立宪政治活动”。该章包括两大部分内容。第一部分是资政院的议事准备与总体情况。朝廷上下为资政院常年会的召开进行一系列准备,包括议事场所确定、速记生培养与政府部门议案准备等,同时,议员亦为会议进行提前练习与准备。开议后,部分议员在议场内外表现活跃,但也有三分之一的议员未出席会议或未曾发言。而议员之间、议员与议长之间以及议员与政府之间的冲突不断。本文对这一现象予以剖析,客观揭示资政院存在的问题。第二部分为资政院重要宪政活动的介绍与评价。资政院在常年会期间进行的主要宪政活动包括:监督政府的尝试、审议国家财政预算、《新刑律》等重要立法活动。资政院对政府的监督通过质问与弹劾行为完成。质问权是资政院院章明确规定的权力,议员们针对政府的行政事务提出众多质问说帖。弹劾权的行使是资政院对政府监督的重要手段。虽然弹劾军机大臣议案经历三起三落、反反复复,最终以“被留中”为结局,但议员挑战政府权威的尝试“嚣张”了民气,给予几千年的“官本位”思想迎头痛击。资政院对宣统三年财政预算案的审议是第一次常年会重要的、也是耗时最多的议事活动。通过大量核减经费的方式,资政院完成预算案的审议,但也为该议案的实际执行埋下隐患。资政院审议的法律案共有11项,其中新刑律案是最重要亦影响最广的法律案。第五章为“资政院制度特色、活动评析与历史价值”。本章主要从资政院制度设计的特色、议事活动的评析与历史价值三个方面对资政院进行较客观全面的评析。资政院的制度设计仿自日本帝国议会,但又在其制度基础上增加更多约束性元素,使资政院在制度上呈现出比二元君主制下的议会更趋保守的特征。议事活动所呈现的资政院比制度设计所预设的更具有现代议会的特征。虽然资政院议事活动存在诸多问题,其议案议决效力亦让人失望,但是与朝廷预设的通达上下舆情的资政院相比较,资政院的实际活动更加符合预设上下议院之基础的定位,这一议院基础的定位并非上谕或院章赋予的,而是资政院总裁与议员们以自己的行动努力争取的,议员们的许多行为表现可圈可点。资政院在制度与议事活动方面均无法与现代议会媲美,但其历史价值不容抹杀。资政院是全国性代议机构之发端,其议事活动激发国民参与政治的热情,同时为中国将来实施议会制度积累宝贵经验。


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