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占用耕地补偿制度研究

蒲杰  
【摘要】:尽管我国实行最严格的耕地保护政策,建立了包括耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、基本农田保护制度、农用地转用许可制度、占用耕地补偿制度等在内的耕地保护制度,但基于巨量人口基数的城镇化以及工业化的快速发展,上级政府下达的规划用地指标被各种借口、各种方式突破,导致耕地面积过速减少,“双保”(保耕地和保发展)压力巨大。据中国社会科学院《2011年度中国社会状况综合调查》显示,我国城镇人口数量在2011年已超过全国总人口的50%(2011年我国大陆人口总数约13.47亿),到2050年将超过70%。这意味着,按照不变人口计算(事实上,我国在2033年前后人口数量将达到峰值15亿1),在未来30年内,我国城镇人口还会增长约2.7亿,无论我们采取什么样的集约用地措施,我国城镇现有土地都绝对无法容纳下这如此庞大的人口。怎么办?路径只有一条:向农村要地。从国土面积看,尽管我国是世界上国土面积第四大的国家2,但我们的耕地数量却是非常有限的,存在总量严重偏低、人均耕地面积严重不足、耕地后备资源严重匮乏、耕地区域分布严重不均以及耕地质量快速恶化等危及我国粮食安全的重大问题。另一方面,国家规定农民人均占用建设用地最高限值为150平方米,但实际却达到218平方米,高出国家最高限值的45.3%,村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍。中国社会科学院重大项目课题组通过对典型村庄整治调研后发现,通过对村庄废弃土地进行整治可以挖掘村庄潜力46%至54%,净增耕地面积13%到15%3。而另一份调研数据则显示,我国进城务工的农民人数达到2.53亿,导致了“空心村”的比例达到30%。上述两个方面说明,要持续实现粮食安全战略,我国土地利用政策必须“开源”和“节流”并举。一方面,要严格限制城镇用地,提高城镇土地的节约、集约利用水平,实现“节流”;另一方面,不仅要开发整理耕地后备资源,而且要对利用粗放的集体建设用地进行复垦整治,补充建设占用的耕地,实现“开源”。这是我国实现耕地保护和补偿的必由路径。文章是按照这样一条路劲和逻辑展开的:首先研究了占用耕地补偿制度的必要性和正当性,接着梳理了我国占用耕地补偿制度的立法演进、制度内容,考察了其运行效果,再对成、渝两地的地票(建设用地指标)制度进行实证考察和分析,然后考察域外耕地补偿的经验,最后落脚到占用耕地补偿制度的完善和革新上。除绪论和结论外,文章的正文由五章组成。第一章是占用耕地补偿制度的正当性基础研究,分三节。第一节是我国土地利用现状,从三个方面展开:一是我国耕地的现状,反映我国耕地存在的问题:耕地总量严重偏低、人均耕地面积1.47亩不足世界人均面积的1/3、耕地后备资源人均仅有0.105亩、耕地区域分布严重不均以及耕地质量快速恶化;二是我国农村建设用地(主要是宅基地)布局凌乱、布局无序、使用粗放以及闲置严重等问题;三是我国城镇化占用耕地对保护耕地带来了严峻挑战。第二节是揭示我国占用耕地补偿制度存在的问题,主要包括:一是耕地面积随着城镇化进程而快速减少;二是耕地质量严重恶化;三是土地利用低效、囤地现象严重;四是市场机制导入不充分、行政管理失灵。第三节是占用耕地补偿和耕地保护制度的关系,通过梳理我国耕地保护法律体系的制度内涵,揭示出占用耕地补偿制度和基本农田保护制度共同构成了耕地保护法律体系的两个重要抓手,落实占用耕地补偿制度对实现耕地保护制度的价值和目标至关重要。第二章是占用耕地补偿制度的立法演进、制度内容和运行效果,分三节。第一节是梳理占用耕地补偿制度的立法演进,根据制度演进的时间逻辑,文章将我国占用耕地补偿制度立法分为四个阶段:一是1978-1985年的无法可依期,二是1987-1997年的概念提出期,三是1998-2004年的发育形成期,四是从2005年至今的发展完善期。第二节占用耕地补偿制度的主要内容,即,“占多少、垦多少”的数量平衡制度、补充耕地和占用耕地的质量相当的质量平衡制度、先补后占制度、缴纳耕地开垦费代替耕地占补平衡制度、禁止跨省占补平衡制度、补充耕地的数量和质量按等级折算和以质抵量制度、土地开发整理复垦制度、耕地占补平衡和建设用地指标市场化交易制度以及异地补充耕地制度(含耕地占补平衡指标省域内交易和补充耕地国家统筹两个方面)。第三节是对占用耕地补偿制度的运行效果考察,包括耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩的运行效果,尤其是考察了存在的问题,为提出制度革新的建议做铺垫。第三章是典型样本考察,分四节。第一节是对城乡建设用地增减挂钩制度的主要内容进行考察。第二节是重庆地票,对其产生背景、立法演进、运作流程、特点和价值功能以及存在的问题进行考察。第三节是成都建设用地指标交易制度,对其形成背景、立法演进、制度特点以及存在的问题进行考察。第四节是比较分析,包括对增减挂钩制度与成、渝两地实践样本进行比较,以及对重庆地票和成都建设用地指标交易制度的运行和效果进行比较,分析两种制度的优劣,为提出制度完善建议和革新服务。第四章是域外耕地补偿的经验借鉴,分二节。第一节介绍美国、英国等六个国家和台湾地区在占用耕地补偿方面的相关制度和具体措施。第二节是启示和借鉴,归纳出发达国家和地区在占用耕地保护补偿方面的经验做法:一是建立土地分区管制制度、制订科学用地评估办法;二是土地利用规划严谨、耕地保护严格科学;三是土地产权清晰、使用权保护到位;四是保护补偿机制以经济激励为核心,大力开发整理和复垦耕地,减轻城镇化对占用耕地的压力;五是引入市场机制、遏制征地冲动,主要是明确征地目的、严格征地程序、按照市场标准进行征地补偿。第五章是占用耕地补偿制度的完善与革新,分五节。第一节是构建以市场为导向的占用耕地补偿制度,研究了指标交易对象的开放、交易方式的市场化、交易机制的开放、土地整治融资渠道的开放、指标交易收益的返还以及在复垦耕地保护上引入市场激励机制等六个方面的问题。第二节是对占用耕地补偿的几个理论问题进行了研究。本文根据物权法理,首先澄清了耕地占补平衡指标属于“一种财产性权利”的定义,对耕地占补平衡指标做出了“一种新的物权类型”的界定,并根据“谁投资、谁所有”的原则提出新增耕地指标的权利属于投资人或者从约定,以及应按照不动产的登记方法对耕地占补平衡指标进行物权登记。第三节是对“质量平衡”的重新认识。文章挖掘了“质量平衡”的内涵,从国家粮食安全战略需要出发论证了以“产能平衡”代替“质量平衡”的必要性,研究了耕地质量折抵面积的方法。提出以“产能平衡”代替“质量平衡”,建立统一的耕地复垦质量标准制度。第四节是研究异地补充耕地的相关问题,首先研究了政府调控对异地补充耕地的保障作用,接着论证了补充耕地指标是异地补充耕地的合理载体,建立补充耕地指标跨省交易机制反映不同区域土地的生产效率,目前的补充耕地的价格未全面反映补充耕地的价值,以及应确认建设用地指标省域内交易的合法性等问题。


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