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“住宅专项维修资金业主自管模式”的立法构建研究

施润  
【摘要】:住宅专项维修资金的本质,是业主为行使区分所有权之共同管理权的便利而设立的管理工具。但业主拥有资金所有权,并不代表业主必须进行自主管理。在业主管理能力有限的现实背景下,立法并未将增强业主管理能力作为重点,而是希望通过政府代管专项维修资金、物业服务企业代管维修事务转移业主的共同管理责任,但问题是,专项维修资金的管理事务虽然被转移,但住宅小区建筑物维护保养的长期风险并未转移,建筑物维护管理责任是住宅小区业主难以逃避的责任。对于政府行政机关代管专项维修资金的模式而言,政府作为外在行政力量,难以深入住宅小区了解建筑物维护保养现状,难以确定专项维修资金的提取是否为资金滥用,也难以介入小区微观治理过程,难以在专项维修资金决策使用过程中平衡各方主体利益。因此,政府行政机关往往倾向于牺牲资金使用的便捷效率而设置重重管理手续以保障资金的安全性,但由于业主难以监督政府管理权力的正当行使,以致曝光出全国归集5000亿专项维修资金,却在制度体系外暗自保值增值等丑闻1,政府代管所出现的挪用、贪污等管理漏洞,证明政府代管体系下资金安全性实难保障,政府代管模式受到来自于资金安全性、资金使用效率性两方面的质疑。此外,长久习惯于政府代管,以至于许多业主认为,住宅建筑物老旧的维修管理责任在政府,从而出现老旧小区的维修维护难题,更难以形成业主积极维护管理小区共有部分的责任意识。因此,住宅专项维修资金管理模式的立法设计,其基本出发点应当从如何转移业主管理责任的立法思路转变到为业主自管责任的履行提供完善制度保障的立法思路。在具体制度设置上,应当通过设置激励机制,便利于业主履行专项维修资金的管理责任,增强业主自主治理能力,促进住宅小区的保值增值。在立法目标上,应以促进实现专项维修资金的使用效益为目标,在此过程中注重管理权力的合法控制,以维护资金安全。对于业主自管模式下的专项维修资金立法,首要的问题就是制度模式设计的问题,必须强调住宅小区业主自管责任的履行和必要的政府监管两个方面的重要性。在立法思路上,一方面,在住宅小区共有范围不明、业主组织难以成立、业主知情权难以保障的情况下,业主履行自管责任无异于纸上谈兵,即使有精英业主勇于维护业主集体利益,但没有制度化的设计和保障,精英业主也难以承担重大责任压力。因此,必须为全体业主承担自管责任奠定基础,扫清制度障碍。在现阶段,有积极意义的制度设计主要包括:构建住宅小区区分所有权制度,促进住宅小区的一体化保护;完善业主公约制度,以明确业主对于专项维修资金的管理责任;明确小区应当设置业主组织的制度,并构建互利合作、沟通互信的参与表决机制;最后,构建业主共同利益的救济维护机制,保护业主个体为共同利益进行权利救济的积极性。另一方面,必要的政府监管则又是促进专项维修资金业主自管秩序良好运行所必须的条件。在监管理念上,政府监管是一种“有限干预”,容许业主自主管理资金过程中形成各种有效模式;政府监管是一种“有效干预”,干预的目的是形成有效率的业主自主治理,克服业主组织等资金治理主体在资金运营过程中的权威性不足和效率低下等弊病。在监管的具体措施方面,政府应当制定必要的小区自治扶持计划、培育第三方社会机构(如业主协会、维修事务评估机构、物业职业经理人)的成长,制定基于特定项目的财政支援计划等。因此,必要的政府监管包含了支持援助及秩序规制的双重含义。业主自管模式下专项维修资金立法的第二个问题在于制度的整体构建。首先在于构建什么样的专项维修资金管理主体制度。当前形势下,由物业企业主导的“垄断式”商业治理结构支配小区治理,将专项维修资金交由物业企业主导,则资金失控危险极高,物业服务企业代签名、假签名的案例即为证明。建立业主团体组织,以小区的组织化代替单个业主对外联络的个体契约化,同时考虑大型小区的现实需求,以建立真正紧密连接的业主共同利益维护机制,此为制度构建的上策。但更为重要的是,要建立有利于业主积极履行管理责任的表决机制和参与制度,构建业主组织的法治化管理机制。其次,专项维修资金归集与续筹、使用、保值增值三大制度,分别对应了实践过程中的“归集续筹难”、“使用难”、“保值增值难”三大难题,因此也是论文着力解决的问题。排除将问题归结于民众素质、文化传统等视角,单从法律制度的角度分析,从制度设立的依据、公共性参与的权利保障、到立法的科学性、立法制度的完备性等均存在重大缺陷,以至于“三难”问题并非单一制度规定或行政命令就可以解决。但归集到一点,解决的总体方案在于保障资金的使用安全性、使用过程中的真正民主参与,合理划分针对特定情形的特定使用程序。在此,立法应当充分重视现代网络信息技术对于业主权利保障的重要意义。专项维修资金的“使用难”是“三难”的核心,只有解决了这一问题,才能真正促使“归集续筹难”、“保值增值难”问题的解决。最后,专项维修资金自治与监管的整体秩序建构,只是刚刚塑造了一个自治型小区和小区型公共收益制度的雏形。未来,作为小区的基础收益制度,其来源应当更加丰富、并通过金融化运作保值增值,在这一过程中,小区公共治理结构也更加完善。一个建基于住宅小区的民主治理机制和小区型公共资金体制模式将逐渐形成。它将使人们更加深刻的认识到,社会公共利益和民主政治绝不是生成于政府的单方面行政管控,而是来源于基层治理的整体机制设置。社会财政,也绝不仅仅单是国家意义上的公共财政,也包括小区自治型资金管理制度。在最终意义上,良好的小区治理才是良好国家治理的根本来源,二者是紧密的整体。除导论外,论文主体共七章。前三章着重于阐述住宅专项维修资金业主自管模式的理论基础,从历史与域外经验、自管责任的立法激励、政府监管的必要性等方面进行理论梳理。后四章着重于法律制度体系的构建,从主体组织制度、归集续筹制度、使用支出制度、资金的金融化治理等方面进行全面阐释。第一章,住宅专项维修资金管理模式的历史演进与域外考察。首先,本章探究我国住宅专项维修资金管理法律制度形成和演变的历史脉络,展示出政府强力推进与个人私权意识觉醒在制度变革过程中的重要作用。其次,剖析专项维修资金的制度属性,指出将专项维修资金的性质定位于资金而非基金,主要是我国住宅小区的治理实际所决定,但同时,政府代管模式也逐渐显现出政府在过度介入社会微观事务后的弊端。再次,本文结合各主要国家和地区有关住宅公共部分维修的相关立法和管理模式,指出专项维修资金业主自管是国际立法的主流趋势,相关立法应当着重于构建业主自管的制度体系,激励业主积极担当自管责任,但同时,政府必要的监督与协助义务也是制度得以良好运行的保障。第二章,住宅专项维修资金的业主自管责任本章主要解决为什么要由业主自管专项维修资金、业主自管专项维修资金的可行性、以及如何构建业主积极履行自管责任的立法激励等理论问题。首先,本章认为,在业主自管能力有限的情况下,立法着力于转移业主自管专项维修资金的事务,但无论是政府代管还是物业代修,业主均无法免除最终责任后果。其次,从区分所有权理论、政府逐步退出微观管理事务的改革、业主自管模式改革的可行性等各方面讲,业主自管模式都具有现实可行性。再次,问题的关键在于立法如何激励业主履行积极管理义务。为此,在理论上需要改革建筑物区分所有权理论,为业主的小区共有权确定权利边界;在制度上则需要通过业主组织、业主公约、参与表决机制、救济机制的改革,建立业主为共有利益而担责的制度基础。第三章,住宅专项维修资金业主自管模式的政府监管本章主要回答业主自管模式是否需要政府监管、政府监管的理论基础、政府如何监管业主自管专项维修资金的行为等问题。首先,业主自管行为存在权利滥用的风险,同时容易陷入集体行动的困境,这些弊病都决定了政府监管的必要性。但政府监管行为亦存在其必要的干预限度,应当确立政府监管的法定原则、有限干预和顺势而为的原则、服务与扶助的原则等。政府监管不是制约与限制,而是以合法性监督为前提,扶持不具有治理能力的自管主体,同时对资金治理过程中形成的有效模式进行优化。在监管的过程中注重监管目标、时机、监管对象等监管具体规则的选择,较为完善的监管法治体系应当涵盖业主自管组织的建立与发展、资金的归集与续筹、资金的使用和工程维修等各方面。第四章,住宅专项维修资金业主自管组织的法律构建业主大会是最核心的专项维修资金业主自管组织。健全而良好运行的业主大会制度及业主委员会职责的依法行使,是专项维修资金能够实现业主自管的关键。本章从我国小区治理的现实出发,论证从物业服务企业所主导的垄断式小区商业治理结构向业主组织主导的小区公共治理结构转型是历史必然。具体法律制度的设计应当考虑我国住宅小区大型化的现状及对外联络的便利性,规范政府机构的指导行为,设置楼宇业主委员会制度、建立有关业主委员会的规则监督体系,保障业主知情权。制度建构中着重强调两个方面,其一,应注重小区规约立法机构的设立,以小区的法治化治理实现对业主组织的监督。其二,业主自管组织的法人化对于专项维修资金的使用管理、保值增值意义重大,但同时应吸取各国经验,有效解决业主自管组织的对外责任承担问题。第五章,自管模式下住宅专项维修资金的归集与续筹归集与续筹是专项维修资金的使用前提。现行立法采政府强制归集代管模式,业主组织没有自主归集权,未来要建立业主自治归集模式,必须首先完善小区控制权的转移制度,在确立业主组织法人地位基础上建立适合于住宅小区的业主强制归集义务制度和业主成员责任制度。在其他方面,首先,立法应放松不必要的监管,保障业主对于专户管理银行的选择权;除设置业主账户外,应根据“受益原则”设置共有统筹账户。其次,现行立法在归集依据、归集主体确定、老旧小区专项维修资金补建等方面均存在重大疏漏,亟需改进;再次,续筹问题除着重于法律规则的完善,也应根据我国住宅小区业主共有收益来源广泛的特点,建立小区公共收益补充专项维修资金的具体制度规则。第六章,自管模式下住宅专项维修资金的使用法律问题支出使用问题是专项维修资金的核心问题,专项维修资金使用支出程序本质上是小区业主的公共管理与决策过程,立法理念上应注重财产安全性与支出效益性的结合。首先,对于支出使用的一般程序,需设立详尽的预算决策程序;在具体的使用表决规则上,应注重业主对于维修问题科学性的认识,在此基础上与表决的民主性相结合;现代网络信息技术为保障业主参与权、监督权提供了便利,立法应当充分重视其在解决传统表决决策规则难题上的意义。其次,应急维修特殊使用决策规则并非权益之计,其核心理念在于业主“适足住房权”的保障,立法应信任并授权业主组织相应处置权利,并给予必要的政府救助。再次,住宅维修和保养是业主不可推卸的责任,但在工程招投标、维修施工过程中均存在资金使用风险,需加强立法监督,维护资金安全。第七章,自管模式下住宅专项维修资金的金融化治理该部分在于解决专项维修资金闲置中的保值增值理念与制度设计。本章认为,专项维修资金的保值增值,目标不在于金融投资以实现资金价值最大化,而在于小区财产的安全与小区治理水平的提升。因此,构建以专项维修资金购买小区公共财产保险的法律制度,既能实现资金的保值增值,又有利于减轻业主赔付责任,减少小区共有部分更新的资金压力,应当成为业主的首要选择。在投资其他理财产品时,立法应注重资金安全监管的程序设计。最后是结论与展望部分。本部分首先阐释了在住宅小区治理转型背景下,专项维修资金业主自管的理想模式,这一治理模式是以业主自管责任为基础的多元主体共治的有机治理整体。同时,本部分认为,合理的自管模式的架构,为业主自管能力的养成与习得提供良好的制度环境;而业主自管能力的提升,又从本质上塑造了业主的公共参与精神和责任意识,从而有助于形成以财产权为基础的社会自主管理体制,实现真正的社会治理现代化。


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