收藏本站
收藏 | 论文排版

土地发展权制度本土化构建

刘禺涵  
【摘要】:土地发展权制度是现代社会的土地规划管制与土地市场模式结合背景下的产物。当土地规划制度的正当性毋庸置疑时,土地规划制度的实施,就必然导致部分土地所有权价值倍增,部分土地所有权价值减损。为维护土地所有权平等,使因土地规划措施所导致的土地所有权价值增加或减损,能在市场规则下实现利益平衡,而产生土地发展权制度。如此生成的土地发展权制度,不仅可以使土地所有权平等原则在土地规划管制下继续保持平等之法律内核,也可以使土地规划制度基础上的土地市场机制重现生机。土地私有制国家的主要土地财产权是土地所有权;我国实行土地公有制度,国有土地使用权、集体土地所有权和使用权是主要土地财产权。由于西方传统的土地所有权受规划管制等公权的限制要远小于我国土地财产权所受到的限制,因此,最早产生于西方的土地发展权,仅是指土地财产权中依法拥有的土地用途、建筑开发容量(比如容积率)等事项内容的权利。然而,几十年来土地发展权制度的实践和演进,已经证实土地发展权可以是一个动态和开放的概念范畴,它可以根据不同(国家)的制度基础和不同(国家)社会现实所需实现的制度目标之间的差别,而延伸出各不相同的外延。在我国土地公有制之下,只要是对土地财产权的权利及其市场价值大小发挥直接作用的公权性干预要素,都可以纳入土地发展权范畴,并转化生成为一项项具有特定权利内容的土地发展权。经济体制改革以来,特别是党的十八届三中全会确立了使市场在资源配置中起决定性作用这个改革方向之后,我国土地发展权法律制度产生的条件就已经全部具备,构建该项法律制度的必要性越来越迫切。就集体土地制度而言,有下列改革问题必须从理论上予以回答:土地征收制度改革,征收集体土地应当按照用途现状给予征地补偿,还是按照征收后重新规划的建设用地市场价给予补偿;建立城乡统一的建设用地市场,允许集体建设用地入市交易,该如何合理解释不同集体土地所有权之间建设用地与农用地之间的巨大比例差异;集体土地市场化趋势下,不同集体土地所有权之间的平等原则将何以体现;集体经营性建设用地入市,是否需要限制使用权最高出让年限,该由谁来决定使用权的最高期限,将如何解释由政府规定出让的最高年限与出让方式的正当性;我国建设用地指标交易,双方买卖的究竟是什么性质的权利。这些问题都与土地发展权的理论基础相关联,迫切需要以土地发展权制度的建立给予解决。就城镇国有土地制度而言,如何进一步深化城镇国有土地使用权制度改革,完善国有土地有偿使用市场机制;如何合理解释我国城镇国有土地二级市场严重不足,怎样才能破解二级市场萎缩难题;如何将具有巨额市场价值的土地用途、建筑容积率等规划条件去行政化、纳入市场配置模式,最终都需要通过建立土地发展权制度去破解。虽然我国尚未专门建立土地发展权制度,但社会现实的需要,不仅使我国针对实践中产生的问题,出台了一些带有土地发展权性质的政策或法律规范,而且,诸如重庆的地票制度、成都的建设用地指标交易以及其他各地实行的建设用地指标“增减挂钩”改革试点等,本质上也是对建立土地发展权制度的有益尝试。建立在我国土地公有制基础上的土地发展权制度,无论在制度功能,还是在土地发展权范围方面,都应比土地私有制下的土地发展权内容要大很多。除了土地用途与规划等土地发展权均包括的一般权利内容外,还有其他更多由公权力干预而产生的土地管理因素,且它们同土地用途和规划因素一样,也与土地财产权价值密切关联。因此,我国土地发展权,是指国家拟制在土地所有权或者使用权中的土地用途、规划以及包含其他公权性土地管理因素在内的财产性权利。我国土地公有制基础上的土地发展权法律制度,由两项基本权利及其权利的运行构成:一是土地发展权的拟制权;二是经拟制形成的土地发展权。其一,土地发展权的拟制权属公权力的性质,是国家专有的权力。国家通过行使土地发展权的拟制权,为集体土地所有权、集体土地使用权、城镇国有土地使用权注入不同的权利性质与权能、不同的土地用途与规划条件、不同程度的为实现土地管理目的的要素。总之,进入土地财产权内容的、影响土地财产权价值的全部管理性要素,都应当转化成为我国土地发展权的具体内容。可见,在不以土地所有权为市场基础性土地财产权的公有制度下,国家行使土地发展权的拟制权,就是在明晰与固化一项具体的土地财产权性质的权利,为土地公有制基础上土地资源市场配置机制的决定作用设计一项基础性市场化土地权利。这项在土地市场模式中起基础性作用的土地财产权利,其性质、范围、权能、内容等,都是由拟制时注入到该项土地财产权中的土地发展权决定的。换言之,我国每一项土地使用权的大小边界,都需要土地发展权拟制权的参与去勾勒。其二,经拟制后的土地发展权是一项私权。由土地发展权的拟制权授予土地财产权的土地发展权,已经完成权利拟制,取得固定权利,是一项具有私权性质的土地财产权。虽然它依附土地财产权而存在,但它也具有相对独立性,在特定条件下可以独立进入市场交易。当土地财产权主体基于市场的变化、产业结构调整等需要变更土地财产权中的发展权内容时,即应该向国家申请,并以购买的方式追加土地发展权的权利内容。譬如,划拨土地使用权人向国家购买以准许土地使用权进入市场的土地发展权;非经营性土地使用权人向国家购买经营性土地用途的土地发展权;开发商向国家购买增加建筑容积率的土地发展权;或其他土地财产权人将自己既有土地使用权中的剩余土地发展权拿到市场交易等,这些都是土地发展权市场运行的重要形式。但必须注意的是,其中有一些属于有针对性的土地管理因素,是无法进行横向市场交易的,只能向国家申请购买。在我国土地公有制基础上建立的土地发展权法律制度,国家通过最初的土地发展权拟制环节和程序,便可消除土地用途、土地规划、其他土地管理要素与土地财产权平等之间的冲突。在土地私有制下,以土地规划为主的土地管理干预所导致的土地所有权价值的暴增或暴损,通过土地发展权制度来消除两者之间的冲突,重新实现土地所有权平等的市场要求。在我国,将拟制并符合土地用途规划等管理目标的土地财产权(土地使用权),在土地市场挂牌出让,使任何一幅土地的出让金,都与其所对应的土地使用权中的全部财产价值要素梱绑在一起。超出原权利拟制的范围变更用途、规划等要素,就应当再通过市场方式去获取;相反,国家调整规划使其拟定的价值减损,也应当给予相应补偿。这就是不同于土地私有制下的,我国土地发展权制度的公平机制。总之,通过市场方式来解决国家行使土地管理权对土地财产权市场运行产生的外部影响,是土地发展权法律制度的核心价值功能。我国城乡之间土地法律制度运行规则体系的不同,使农村集体土地和城镇国有土地发展权制度显现出差别。集体土地发展权,既授予集体土地所有权人,也授予集体土地使用权人;国有土地发展权,只授予国有土地使用权人。集体土地发展权,除包含土地用途这项内容外,还应包含权能限制(是否准予入市)、出让的最高年限、出让方式等内容;国有土地发展权,除涉及土地用途、出让的最高年限、出让方式外,还涉及土地使用权性质(如划拨或出让土地使用权,也可理解为是否准予入市的权能限制)、建筑容积率等规划条件内容。从总体上看,我国土地公有制基础上的土地发展权法律制度,无论集体土地或国有土地,其制度内容都应当包括以下四个部分:(1)土地发展权拟制制度。包括拟制权的主体、拟制权的性质、拟制权的范围、拟制的法律形式、拟制程序、拟制基本规则等;(2)土地发展权的市场运行制度。包括向国家或政府申请购买追加土地发展权的规则、国家或政府按照市场化原则建立的土地发展权出售、转让、补偿等交易行为的运行规则、土地发展权出售或购买的市场定价规则、市场化购买或出售的程序性规则、市场主体之间土地发展权交易体系等。(3)土地发展权市场交易服务体系。包括市场服务主体资格与培育、土地发展权市场价格评估体系、土地发展权市场价格评估标准、土地发展权市场价格评估程序与规范、土地发展权市场服务主体评价与信用体系等。(4)土地发展权市场交易监管制度。包括土地发展权交易监管主体及监管体系、土地发展权交易市场体系及其培育、土地发展权交易规则、市场交易违法行为认定及其处罚规则等。总之,在我国建立土地发展权制度,既是现实社会经济的迫切需要,又是土地公有制基础上的制度创新,它不仅需要尽快建立制度框架和制度体系,更需要在实践过程中逐渐总结和完善,而我国对这个领域的研究还任重道远。


知网文化
 快捷付款方式  订购知网充值卡  订购热线  帮助中心
  • 400-819-9993
  • 010-62982499
  • 010-62783978