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我国国家公园经营行为法律规制研究

隋秉汝  
【摘要】:随着《建立国家公园体制总体方案》将国家公园建设上升为国家战略,如何进行国家公园建设,实现自然资源科学保护和合理利用就成为摆在我们面前的现实课题。为了实现保护我国自然生态系统的原真性、完整性的目的,为了突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护,就必须从我国的现实情况出发,深入研究我国国家公园经营的实际问题,找出国家公园经营的内在规律,提出切实可行的实现路径。目前,我国国家公园经营面临着众多现实问题。由于受资源无尽错误观念的影响,在市场经济中经济利益的驱动下,我国的自然环境正在遭受严重破坏。在如此严峻的生态环境下,如何实现对国家公园的经营行为进行合理有效规制成为了当务之急。由于历史的原因,我国对生态保护的重视程度不够,很难保证国家公园经营的可持续发展,过度的开发造成严重的环境破坏与资源浪费,在国家公园经营的过程中,不能将中央与地方的权利合理划分、发挥中央与地方的积极性,协同做好国家公园经营管理工作。国家公园的有关部门总是希望通过提高门票以获得更多的收入,但现实往往事与愿违,由于过高的门票价格,反而使大众望而却步,严重打击了游客的积极性。长此以往,不但限制了游客的入园次数、造成入园参观总人数的下降,而且会导致预期可获得的收入变得更低。在国家公园建设过程中,涉及到土地的征收、征用和拆迁等问题,有的地方一度采取简单粗暴的做法,使周边社区居民的生产生活受到消极影响。有的地方在国家公园开发与建设中忽视周边社区居民的利益,使得保护地管理者与社区居民之间的矛盾时有发生,对国家公园的经营行为规制工作造成了阻碍,建立国家公园所预期达到的保护生态环境的目的难以实现。国家公园的特许经营涉及众多的利益相关者,各方利益间博弈必然都会对国家公园的经营产生重要影响。虽然我国对于国有资产的经营与管理积累了丰富的经验、实行了政企分开,但是国家公园的经营却异化了经营与管理的关系,与特许经营的本源目的出现偏差,把本应由政府承担的公益性服务变成纯商业服务,而餐饮、住宿、交通等应该由市场经济解决的问题反而与公益性服务混为一体,没有把国外特许经营的优势吸纳到我国的国家公园经营管理中,没有发挥市场的力量和国家的优势,使得我国国家公园在经营行为法律规制方面问题重重。长期以来,国家公园经营存在监督弱化的问题,一方面,由于法律规定的缺失使得国家机关的监督职责不明,另一方面,没有建立社区、社会组织和志愿者共同参加的监督机制使得难以将监督效果发挥到最大化。无法调动当地社区居民参与监督管理的积极性,无法保证当地社区居民的知情权、管理权和监督权,无法让公众通过专门热线、信箱、微信微博公众号等高科技畅通渠道及时反馈问题,提出整改意见,及时制止和查处违规行为,使国家公园的经营与社区居民产生良性互动效应,形成国家公园经营保护的合力。发达国家重视国家公园的建设与保护,在长达一百多年的实践与探索中,在机构设立、法律制定以及经营管理等方面积累了丰富的经验,为我国的国家公园经营提供了有益的借鉴。立法层次高,国家重视,体系完整,内容详细全面,可操作性强是发达国家规制国家公园经营行为的共同特点。美国是最早设立国家公园的国家,也是依法管理国家公园经营最为成功的国家之一,不论是在设立管理国家公园的机构、制定配套的法律以及在国家公园经营管理的具体操作等方面都积累了大量经验,值得我们学习和参考。法国是欧洲将国家公园经营管理完成的最好的国家之一,针对法国的具体情况,确立了以法律推动公园建设的指导思想,为规范国家公园的经营行为,为国家公园的建设和经营提供重要的法律依据,取得了良好的效果。日本由于山多地少资源匮乏的特殊地理环境现状,使得其对自然资源的保护异常重视,建成了由国立公园、国定公园、都道府县立自然公园三大组成部分为主体的国家公园体系,日本的国家公园经营管理体现了保护为中心的核心理念,对我国当前自然环境受到破坏后的保护与修复治理有着重要的启示意义。为将我国国家公园经营纳入法治化的轨道,应当首先确立国家公园产权国有、坚持保护为主、依法规制的原则,科学合理地做好国家公园经营的统筹规划,完善国家公园经营法律体系,明确国家公园经营综合执法机构职责,建立符合我国国情的国家公园经营体制,强化国家公园经营的法律责任,以法律手段实现对国家公园经营行为的规制。


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