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公共信用制度的法理重构

莫林  
【摘要】:面对社会转型带来的诚信失范问题,我国正致力于构建政府主导的社会信用体系。根据规划文件,社会信用体系覆盖“政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信”四大领域,各领域所列具体事项互有重合且界域模糊。相关地方立法另辟蹊径,根据信用信息的提供主体和生成场域,将社会信用体系分解为“市场信用”和“公共信用”两套子系统:前者为发展已较成熟的传统市场征信,后者是政府将信用制度移用于行政管理和公共服务领域,以完成特定治理任务的新举措。这是我国公共治理信息化、法治化进程中的全新尝试,具有开拓意义。不过,这一宏大规划在落实之初就出现偏误并引发巨大争议。按目前国务院部委签订的《失信联合惩戒备忘录》和相关地方立法,“公共信用”被暂定义为“自然人、法人或非法人组织在行政机关、法律授权承担公共管理职能的组织等公权机构依法履行职责和提供公共服务过程中履行法定义务和约定义务的状态”。由于同时包含“法定义务”和“约定义务”,社会主体在公共事务中的近乎所有行为均可产生“公共信用”。立法实践也将违法行为及其处理结果、不文明行为、道德高尚行为、政府表彰奖励等纷繁多样、庞杂宽泛的内容统统纳为公共征信事项。鉴于违法行为在其中位居首要,在辅以失信惩戒的情形下,公共信用制度实际上成为违法记录系统和强化行政执法的工具,从而与既有“行政违法事实公布”机制高度雷同。公共信用的“失信”认定被要求以生效法律文书为依据,认定对象主要为已获法律评价和处理的违法行为,所谓“信用评价”和失信惩戒实际上构成对法律评价的重复评价和对法律处理结果的再次处理,引发重复评价处理、触犯“一事不再罚”原则的质疑。在强化执法的管制逻辑下,违法、守法、失德、高尚行为被不加区分地纳入,公共信用制度是否要为公民建立事无巨细的行为记录、评分系统和道德档案,引人担忧。如果“公共信用”的基本内涵和制度设计初衷即在于记录民众守法状态并作进一步惩戒,直接利用现有“违法事实公布”机制并加以扩充改造,显然更便利。重新设计一套冠以“信用”之名却颇显名不副实的新制度,并无实益。为将“违法”等同于“公共失信”,设计者援用社会契约理论,对“信用”作了不当扩大解释。其既未明确“公共信用”在社会信用体系中的合理定位、与“市场信用”的关系,也未厘清“公共”的外延。因此,必须改变以拟制的政治哲学理论作为制度构筑基石的做法,回归“信用”在实证法上的法理内涵、规范属性和生成机制。基于法学上统一的“信用”概念,“公共信用”和“市场信用”才能有效整合;也只有明确“公共”的理论界限,才能使两种信用各安其域、相互补益。这要求在法理层面展开范畴研究,在概念回归的基础上改进具体制度。依循现实问题检视、理论误区修正、法理意涵回归、制度定位调整、适用范围勘定、具体机制改进的研究路径,本文对“公共信用”的基本内涵、生成领域和具体制度作了系统研究,力图使其成为制度定位合理、功能设定可行、运行合法合规的新兴治理工具。全文除引论和结论外共分五章:第一章论述了信用制度被引入公共治理的时代背景,其成为治理工具的机制原理和现实动因。在梳理一手立法素材的基础上,介绍制度运行催生的法律关系和运行环节,并对当前设计中的显著问题作了批判性考察。将信用制度引入公共治理,旨在进一步利用和完善系统信任模式。在社会诚信氛围欠佳推高治理成本、法律的事后追责机制效果有限的背景下,公共信用制度凭借信息-声誉机制,提供了事前事中事后全流程、柔性刚性措施兼顾的治理新方案,彰显革新治理理念、改进治理模式、降低治理成本的重要意义。当前公共信用立法设计了公共信用征信、披露、评价和奖惩四项主要环节,催生“公共信用法律关系”。但由于扩大解释“信用”概念,隐含强化行政执法目的,当前制度设计存在核心范畴高度泛化、制度功能定位不明、信用评价和法律评价重叠、评价与奖惩之间缺乏关联、失信惩戒滥用、救济途径缺失等问题。第二章透过问题表象,深入剖解肇成此况的理论谬误并予以澄清。设计者将“公共信用”等同于守法状态,除了确有以“信用”名义强化执法的考量外,更在于其援用社会契约论作为理论基石。其逻辑理路为,法律是一种社会契约,违法即违悖社会契约包含的“公约”,构成“失信”。但社会契约是政治哲学的拟制产物,价值要旨在于限制公权而非强化守法以限制私权。借用旨趣相反的抽象理论为具体制度“背书”,实非妥当做法。法律本身也是一种决议而非契约。主体的信用状态与行为合规性不存在必然联系,守法和守信虽多数情况下保持一致,但也有不少相互冲突的情形,根源在于二者并非遵循同一判断标准。公共信用制度亦不能被视同于“道德档案”。不加区分地记录道德优良行为或政府表彰评级,抑或广泛存在的不道德、不文明行为,可能损害公平公正、催生信用误判、推高制度成本。在澄清理论谬误的基础上,第三章在法理层面重塑“公共信用”的基本内涵。法律上的“信用”是反映主体履约践诺能力和意愿的人格状态,是名誉评价的对象要素之一。信用源于法律行为及其意思表示,尤以多方、双务、有偿法律行为为著;将这类法律行为中的意思表示予以固化的契约,是信用判断最基本的参照。是否遵照自主之意思表示的内容行事,即为“守信”或“失信”。“公共”的法理界定应从事物属性引出。借助经济学上的公共物品理论,“市场信用”中的“市场”是具有排他、竞争性的私人物品生产、交换的领域。相应,非排他、非竞争性的公共物品的供应、分配、交换和利用领域为“公共领域”,以公用事业、国有自然资源分配、社会保障为代表。“公共信用”正是公共物品和准公共物品供需领域内,法律主体履行约定义务、实现自主承诺的人格状态。新定义并未完全颠覆现有定义,而是更多强调公权机构“提供公共服务”的信用生成场域和“履行约定义务”的信用内涵。记录公共信用,旨在督促社会主体合理利用公共资源、防范“公地悲剧”,维护公共利益。信用研判主要基于契约展开,据此原理,第四章通过检视公用事业、自然资源分配、社会保障等公共行政中的契约机制,对公共信用制度的适用领域予以勘定,并详细列举公共征信事项。契约机制在公共行政尤其是给付行政领域已获广泛运用,成为政府分配国有自然资源使用权、配置公用事业参与经营权、公共基础设施建设“外包”、完成社会保障任务、维持社会治安等的灵活工具,由此生成大量行政协议和公共性较强的民事合同。作为两类合同当事人的公民、企业履行约定义务的状态,以及在告知承诺制度中承诺人的践诺状态,正是公共征信的主要事项。对于当前设计中常见的公共征信事项,也基于新定义作了检讨和修正。在基本内涵、适用领域均已明确的基础上,第五章对公共信用制度的具体运行机制作了完善。具体机制改进应在依法行政原则、比例原则、禁止不当联结原则的指导下展开。信息采集应符合必要性、关联性等标准,并对个人和企业信息分类征集。信息处理及利用应注重个人隐私、商业秘密与公共利益的平衡。信用评价可以生效法律文书和行政协议文书为依据,但必须避免叠加于法律评价之上的现行做法,修正为与法律评价并行不悖或补充法律评价未及之处。从行政法角度观察,现有失信惩戒是多种行政行为和事实行为的综合,由于大量援用行政处罚措施,已涉嫌触犯“一事不再罚”原则。作为信息服务系统的信用制度严格说来不具有惩罚功能,建议将公共征信机构实施的失信记录、披露、评价三项行为改名为“失信约束”;其他由信息使用者采取的各种失信惩戒,按不同性质,回归行政处罚、行政强制、行政许可等不同属性,由相应法律调整。如此更有利于失信惩戒的法治化运用。守信激励亦有重复奖励的问题。这些问题需要在法理层面予以分析和解决,并设置相应法律救济途径。将“违法”视同于“失信”、将公共信用制度作为行政执法工具,彰显了管理逻辑的延续。相反,若秉持治理理念,充分利用信息-声誉机制,公共信用制度可发挥覆盖范围广、持续性监督、强制性偏弱、侵入性较小、以激励为主的柔性治理功能,有效补充法律系统之不足,助力于公共治理现代化、信息化、法治化,提升柔性治理、合作共治和社会自治水平。公共信用制度需要在治理理念而非管理逻辑的指导下修正。在辅以必要信用奖惩措施的基础上,公共信用制度旨在强化公共物品供应、分配、利用领域社会主体履约践诺的能力,提升公共资源配置、公用事业和社会保障领域的诚信水平。


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