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行政垄断的法律控制研究

郑鹏程  
【摘要】: 在中央政府致力于推进以市场化为目标取向的经济体制改革,致力于促进社会整体利益最大化的过程中,有一股来自政府内部的势力在不断妨碍中央政府改革目标的实现。其外在表现形式就是地方政府、政府所属部门等依凭行政权力封锁市场,限制、排除、防碍市场竞争,学术界称之为“行政垄断”。 行政垄断具有巨大的社会危害性,所以自行政垄断产生的时候起,中央政府就没有停止过与行政垄断作斗争。20多年来,国家颁布了很多与控制行政垄断有关的法律文件,开展了几次规模较大的整治行政垄断的执法活动,然而,效果并不理想。 为了促进社会主义市场经济体制的建立与完善,理论界就如何控制行政垄断问题进行了较长时间探索,得出了一些研究结论:如行政垄断从根本上说不是法律问题,而是体制问题,只有通过深化体制改革才能解决;行政垄断不是立一个、两个法律可以解决的,它需要通过政治、经济、法律三方面的综合治理;应该加快反垄断法的制定,对行政垄断进行规制等等。这些研究成果各有其价值,但总体考察,学界关于此论题的研究尚有如下不足:第一,研究内容不够深入。譬如关于行政垄断的本质这样的深层次问题,鲜有学者探讨;又如怎样运用政治、经济、法律手段治理行政垄断,学界没有进一步追问。第二,研究路径单一。研究思路局限于如何用反垄断法规制行政垄断这一层面,且往往是根据国外的反垄断法理论与经验来设计中国的反行政垄断法律制度,较少从其他学科的角度考察行政垄断法律控制制度的构建,对本土法资源缺乏深厚的关怀。第三,提出的对策可操作性不强。 基于以上事实,本文在既有研究成果的基础上,运用跨学科研究法、语义分析法、比较分析法、博弈分析法、实证分析法等研究方法,对如何控制行政垄断问题作了较系统、较深入细致的研究。这种研究的理论意义在于:一方面,可进一步丰富和完善反垄断法的一般理论。既往反垄断法理论局限于对反经济垄断制度的抽象和概括,与反行政垄断较少关联。本论题不仅探讨了行政垄断的概念、构成、分类、主要成因、本质与特征等基本理论问题,而且对俄罗斯等转型期国家、美国、欧共体反行政垄断的法律制度进行了考察,这种探讨与考察可弥补既往反垄断法理论对反行政垄断法律制度关怀之不足。另一方面,本论题的研究对于经济法基础理论的完善具有方法论上的意义。尽管本论题不属于经济法基础理论的范畴,但这项研究是在经济法基础理论的指导下进行的,是经济法由基础理论向制度(设计)层面的纵深发展。这种研究将为证明当代中国经济法基础理论的科学性与实践性提供最有力、最生动的例证。本论题的实践意义,主要在于它紧密联系现实,为落实党和国家关于“打破部门、行业垄断和地区封锁”的大政方针设计具有可操作性的方案, 为相关部门制定具体的反行政垄断法律制度提供建议。 本文的核心命题是:行政垄断是一种非法垄断,对这种非法垄断必须通过法律手段予 以控制,为此,必须建立一个以协商合作制为核心的法律控制体系。笔者对这一命题的论 述是按本体论、价值论、控制论这种结构展开的。 第一篇“本体论”旨在对“行政垄断是什么”这一回题进行考察与分析,这种考察与 分析从概念、分类、成因与本质四个层面进行。第一章对“行政垄断”概念产生的具体历 史语境,“行政”、“垄断”等语词的语义进行了考察。在对学界关于“行政垄断”定义的 一些主要分歧进行归纳并逐一予以分析说明的基础上,笔者对“行政垄断”进行了如下界 定:行政垄断是行政主体利用行政权力实施的限制竞争、破坏社会主义市场经济秩序的行 为。为了廓清学界对行政垄断与其他相关概念如国家垄断、行业垄断间关系的一些模糊认 识,笔者对行政垄断与国家垄断、经济垄断、行业垄断、自然垄断、官商垄断等概念的联 系与区别作了比较细致的辨识。然后,按垄断的主体要件、垄断的主观要件、垄断的客体 要件与垄断的客观要件这一分析范式对行政垄断的构成进行了分析。 对行政垄断进行分类,可以明确“行政垄断”这一概念的外延。学界一般将行政垄断 划分为地区封锁、部门垄断、强制购买、强制联合限制竞争四类。笔者在第二章吸收了这 一研究成果,同时又根据行政法学关于行政行为分类的理论将行政垄断划分为具体行政垄 断与抽象行政垄断、作为的行政垄断与不作为的行政垄断。这种新的行政垄断分类,对于 反行政垄断法律制度的构建,对于加大司法机关审查行政垄断的力度具有启发意义。 行政垄断的形成与有许多因素有关,对此必须分清主次。本篇第三章从三个层面对行 政垄断的主要成因进行了分析:第一个层面的原因是行政性分利集团的产生,这是行政垄 断产生的前提;第二个层面的原因是利益分配制度不合理,这是行政垄断形成的根源;第 三个层面的原因是缺乏有效的控制行政垄断的法律制度,这是行政垄断扩散的关键。 透过现象看本质,是我们正确认识事物的基本路径。然而,学界对行政垄断的本质却 很少关注。本篇第四章着眼于行政垄断的违法性,对其本质属性进行了考察,指出行政垄 断是一种兼具经济


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