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宅基地使用权流转法律问题研究

程济春  
【摘要】: 我国仍然是一个农业大国,宅基地依然是亿万农民安身立命的大计,7.45亿农民能否安居乐业关系着我国社会能否和谐发展;土地资源是有限的,宅基地和耕地资源之间存在着此消彼长的矛盾关系。我国经济持续高速发展、人口持续增加,不断创造着对宅基地的旺盛需求,宅基地所特有的社会保障功能和社会福利性质,使得它在我国当前仍然被无偿或者是近似于无偿取得,由此宅基地和耕地资源之间的紧张关系日趋加剧。所以,宅基地问题又关系着人与自然的和谐发展,关系着可持续发展战略的实施。我国现行法律基于保护耕地资源,防止转让房屋和宅基地后可能造成出让人失掉住所的考量,严格限制宅基地使用权流转。然而,我国又是一个正在向现代化迈进的农业大国,市场经济体制正在建立和完善,城乡之间的人口流动不断加剧,城市化进程加速进行着,严格限制宅基地使用权流转的法律制度又与社会现实之间存在着矛盾和冲突,所以研究宅基地使用权流转问题有着重要的现实意义和理论意义。本文运用理论研究与实证研究相接合的方式,认为允许宅基地使用权在一般社成员会之间遵循一定的条件进行流转是利大于弊的。文中主要分析了严格限制宅基地使用权流转的弊端和宅基地使用权流转的原因,提出允许宅基地使用权流转的主张,并就宅基地使用权流转作了制度上的安排,同时就宅基地使用权流转可能产生的问题提出一些解决办法。 全文共分为四个部分,约四万字。 第一部分是关于宅基地使用权的总体论述。对宅基地使用权的内涵、性质、特征和权利内容的考察是研究宅基地使用权是否具有可流转性的逻辑前提。宅基地使用权是我国特有的用益物权,它被物权法律明确确认,完全具有用益物权的特征,同时又具有中国特色。在一定条件下进行流转是其本质属性的应有之义。我国的宅基地使用权有着主体身份的限制性、无期限性、客体的特殊性、数量的限定性、用途的限制性、无偿性等特征,它对于集体经济组织成员来说是一种社会福利,在一定程度上发挥着社会保障作用。但是,宅基地使用权的这些特征和作用并不必然成为限制其流转的充分依据。我国法律赋予了宅基地使用权以占有权、使用权及部分收益权等权利内容,但是却对其法律上的处分权予以严格限制,阻止它在一般社会成员之间自由流转,这正是本文检讨的主旨。 第二部分是对宅基地使用权流转的现状和立法考察。我国的宅基地使用权制度是和土地制度一起形成和发展起来的,宅基地使用权的附属立法性非常明显。我国专门的宅基地立法很少,对宅基地使用权的立法一般都是服务于保护耕地资源、防止宅基地挤占耕地进行的。从宅基地使用权的立法历史角度考察,我国经历了宅基地所有权归农民私有、所有权可以自由转让到宅基地归集体所有、所有权不能流转,农民只享有使用权,宅基地使用权可以自由转让,再到严格限制宅基地使用权流转的发展过程。当前这种严格限制宅基地使用权流转的立法,笔者认为,其背后的价值选择是:一,避免宅基地挤占有限的耕地资源;二,保障居者有其屋。但是,这样的价值选择又与其他价值目标存在冲突,严格限制宅基地使用权的流转在实践中引发了诸多问题,例如:农村房屋的买卖陷入困境;慢慢形成和扩大的农村房屋买卖市场成为隐形、不合法的土地市场,交易风险和危机潜伏其中;解决农村房屋买卖纠纷的司法实践在法律规定和社会现实之间陷入两难选择。 第三部分就宅基地使用权流转的必然性做了探讨。文章关注了我国广东、浙江、重庆等经济较为发达或发展较为迅速的地区,对宅基地使用权的流转进行了积极探索,并认为:宅基地使用权的流转和我国改革开放的实践一样,都是实践探索为先导,经验总结在后,最后通过法律和制度加以确认的过程。实现宅基地使用权在一般社会主体之间的流转是由客观形势决定的;是发展社会主义市场经济和促进农村生产力提高的必然要求;是适应人口流动,改变我国社会城市和乡村二元对立的不合理状况,最终解决“三农”问题的需要;是以对物的充分利用为核心的现代物权理念的必然要求;是提高宅基地的使用效率,充分利用存量宅基地资源的需要,等等。 第四部分研究了如何完善我国的宅基地使用权流转制度。本文的创新点集中体现在这一部分。在上述研究分析的基础上,笔者认为:在坚持一户只能申请一处宅基地、宅基地流转后不能改变其用途、流转过程中实行房地一致等原则的前提下,允许宅基地使用权在一般社会主体之间以转让、抵押、出租等形式流转,利大于弊。当然,允许宅基地流转肯定会有其负面影响,这正如鱼和熊掌不能兼得。任何法律都不是完美无缺的,它不可能完全兼顾各种利益关系,只能在相互冲突的各利益中做出最佳言瘛6杂谡厥褂萌髯南跋?笔者认为可以通过其他综合配套措施得以解决,如通过加强土地管理行政执法,严格卡住宅基地原始分配这个关口,使流转的客体仅限于存量的宅基地,以控制耕地资源向宅基地转化,达到保护耕地资源之目的;通过将宅基地流转收益的一部分为农民设立住房保障基金,以不断完善社会保障体系,救济转让房屋的农民,达到农民安居乐业之目的;完善其他有关制度,以争取把宅基地流转的负面影响降到最低限度。 总之,允许宅基地使用权流转更符合中国当今的国情,综而观之利大于弊。尽管在写作本文当中我已经尽力最大努力,但是由于理论功底浅薄,肯定存在很多疏漏之处,恳切希望尊敬的老师能够给予帮助,多谢!


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