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我国城乡公共服务均等化的制度分析

卜晓军  
【摘要】:民生问题是人类社会生存发展的基本问题,也是世界各国治国理政的根本问题。改革开放32年来,我国基本实现了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨,这一根本性转变激发了人们的动力,增强了社会的活力,解放了生产力,使我国经济发展取得了举世瞩目的成绩。但是改革开放以来,较高的经济增长率并没有带来国民福利相应的普遍提高,广大人民群众没有共享改革发展的成果,集中表现为城乡经济社会发展失衡、社会不公现象严重、城乡居民收入差距扩大、农村民生问题日益凸显等。这些问题的形成,既与市场机制的缺陷有关,更与政府单纯追求效率、忽视社会公平的政策有关,集中体现在政府在履行公共服务职责时,实行了有违公平原则的差别化政策,使生活在同一片土地上的城乡居民所享受的公共服务待遇却迥然不同。 在市场经济条件下,作为政府实施国民收入再分配的重要途径,公共服务职能是政府最根本的职能,制定有效的公共服务政策,为全体公民提供一视同仁的基本公共服务是政府的法定职责。正因为如此,自从党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”的改革命题以来,这一问题已经成为我国学术界研究的一个热点问题。由于我国是一个以农村人口为主体的发展中大国,城乡公共服务均等化是我国实施公共服务均等化战略的组成部分、基础和切入点。因此,本文将城乡公共服务均等化作为研究对象,这一选题立足于对公共服务均等化理论的完善,立足于对中国经济和社会现实问题的关注,既具有理论价值又具有实践意义。 本文以制度分析方法贯穿全文,按照理论分析、现实研究、对策研究的逻辑,分三部分对我国城乡公共服务均等化问题做了比较深入的研究。在理论分析部分,首先从西方公共产品理论出发,对公共服务的属性、分类、需求与供给,城乡公共服务均等化的内涵、实施的优先性、路径选择等基本问题进行了界定和分析。在此基础上,通过对新制度经济学有关理论的借鉴和分析方法的引入,提出了我国城乡公共服务不均等在本质上是一个制度安排问题的论断,分析了制度安排对实现这一目标的重要意义,提出了相应的制度分析研究框架,揭示了一系列正式制度、非正式制度及其运行体制机制与实现这一目标之间的关系。在现实分析部分,首先对建国后我国城乡公共服务供给的制度变迁进行了考察,同时对城乡公共服务非均等化的现状及其效应进行了分析。在此基础上,从历史根源、现实因素、比较视角三个层面,对城乡公共服务非均等化的制度因素进行了详细分析,揭示了这一问题形成的制度机制,印证了城乡公共服务均等化在本质上是一个制度安排问题的论断。在对策研究部分,从正式制度选择、非正式制度创新和制度环境优化三个方面,对我国实现城乡公共服务均等化提出了一系列相关的制度安排设计和政策建议。本文的主要观点包括: 一是对城乡公共服务均等化作出了自己的解释。本文认为公共服务是政府为行使其职能,为社会公众提供的产品和服务,其目的在于满足社会公共消费需要,其特征为社会公众共同享有,其目标为实现社会公平。公共服务事关人的生存、发展等方面基本人权,是维持人和社会生存发展的基础条件,其概念本身就包含着一定的价值判断。确保人人享有基本公共服务是相关世界人权公约规定的政府法定责任,实现公平享有是政府提供公共服务首要的价值归宿。城乡公共服务均等化是指政府在城乡间合理配置公共资源,向城乡居民提供与其需求相适应的、不同阶段具有不同标准、最终大致均等的公共服务过程。实现这一目标必须以政府为主体,以提高农村公共服务水平为重点,着力解决政府公共服务职能弱化和相关制度、政策的不公问题。 二是提出了我国城乡公共服务不均等在本质上是一个制度安排问题的观点。认为这一问题的形成,是历史上和现实中一系列有失公平正义的制度安排的必然结果,是社会公平正义价值观念缺失、国家发展观念发生异化和政府执政理念发生偏差的表现之一。实现城乡公共服务均等化目标既取决于经济发展水平的提高,更取决于一系列有利于统筹城乡发展、提高农村公共服务水平和质量的相关正式制度、非正式制度安排及其运行体制机制的优化。 三是建立了城乡公共服务均等化制度分析的三维框架。提出了在财力不变的条件下,城乡公共服务均等化目标的实现取决于由一系列相关正式制度、非正式制度安排及其运行体制机制构成的制度集。其中:建立稳定的农村公共服务财政投入保障制度是实现这一目标的基础和核心;建立有效的中央和地方政府分工合作制度是实现这一目标的前提;建立以城乡均衡为导向的规范化、刚性化转移支付制度是实现这一目标的主要手段;建立城乡一体化的基本公共服务供给制度是实现这一目标的关键;构建科学合理的公共服务成本分摊制度是实现这一目标的长远保障。另外,社会公平正义观念的培育、国家发展观的转变、政府执政理念的转变和行政文化的转型是实现这一目标的思想保证;健全公共需求的利益表达的有效机制、强化公共服务供给的约束机制、完善公共服务的多元化供给机制是实现这一目标的运行机制保障。


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