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地方政府环境保护目标责任制的执行困境研究

王振文  
【摘要】:自上世纪改革开放以来,全国人民在党的领导下,经济建设快速发展,经济总量大幅提高,人民的生活水平发生了翻天覆地的改变。但是,我们在发展的同时,也造成了严重的环境污染和生态破坏。人们在享受经济发展带来的成果的同时也面临着严峻的环境污染问题。面对这些问题,我国政府积极采取措施,积极制定环境保护相关法律法规,从中央到地方加大环境执法力度,惩处环境污染行为,特别是2015年正式实施最新修订的《中华人民共和国环境保护法》,被称为“史上最严环保法”,彰显了我国政府治理污染和解决环境问题的决心。新修订的《中华人民共和国环境保护法》第二十六条明确规定:“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容,作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开”[1]。这从法律的角度明确指出了我国环境保护的新思路、新方向,那就是实行环境保护目标责任制。环境保护目标责任制虽然是首次在环保基本法中提出来,但是在我国已经发展很多年了,这些年在理顺环境管理体制,明确政府环境责任,克服环境管理中的责任不明确、推诿扯皮等问题,起到了很大的作用。随着经济社会的发展,环境保护目标责任制的局限性也越来越明显,已经不能适应当前环境治理和生态保护的需求。本文在以西安市为调查对象的基础上,通过问卷调查和资料查阅等方式深入了解到我国地方政府环境保护目标责任制的执行现状,并归纳总结出执行过程中的困境。第一,我国环境保护目标责任制的立法体系不完善——执行基础不牢固。虽然最新修订的环保法中指出我国实行环境保护目标责任制,但是在实际操作和执行中没有任何规章制度展开来介绍这项制度,可操作性不强,各地方政府也都是各自摸索执行,缺乏相应的法律法规支持。第二,环境保护目标责任书作为目标责任制的重要载体,其内容指标不明确——执行目标不明确。目前很多地方的环境目标责任书还是内容涵盖面少,定量指标少,内容形式化,目标责任书的内容不切合实际,造成执行者往往不知从何下手。第三,目前仍然有部分地方政府的主要领导和部门对环境保护重视不够,对环境保护目标责任制更是置若罔闻,认为环境保护就是环保局的事,环境保护目标责任制只负责年初签字,剩下的全抛给环保部门,签订的环境保护目标责任书直接就是一纸空文,无从谈起执行环境保护目标责任制——执行观念不强。第四,环境保护目标责任制的考核评价制度缺失,直接导致实施结果无法得到准确评价和衡量——执行保障缺失。考核工作是责任制执行落实的总结和衡量,考核的科学性、合理性和公正性更是责任制的核心和保障。我国目前无论是法律上还是制度上都未对环境考核目标责任制的考核评价进行阐述,这就导致各地政府的考核形式五花八门,走过程,导致责任制的执行效果得不到客观体现。最后,考核结果不能运用,奖惩机制缺失——执行动力不足。考核结果的正确运用和合理的奖惩激励机制是责任制实施过程不可分割的部分,考核结果是激励先进、鞭策落后的依据和动力,但是目前由于立法上的缺失,造成责任制的执行到结果实施都无法可依,各地都是根据实际情况去执行和落实,在追求经济发展的传统意识和理念指导下,往往考核结果靠前的得不到奖励和提拔,考核靠后的政绩也未受任何影响,这样干好干坏一个样,严重打击了责任制执行的积极性,导致责任制的执行动力不足。针对我国地方政府环境保护目标责任制的执行困境,本文结合国内责任制的发展经验,提出以下措施建议:首先,要完善立法,加强法律法规支持。在环保法基本法的基础上,制定环境保护目标责任制的专门法规,明确责任制的实施办法,确定环境保护目标责任制的相关法律责任。其次,建立环境保护目标责任制完整的制度。无论是责任制的实施、考核及奖惩,都需要详细的切实可行的配套制度来指导和支持。第三,制定合理、科学的环境保护目标责任制的目标和指标。责任制是在目标管理的基础上发展起来的,因此合理科学的目标对责任制的执行至关重要。最后,加强环境保护教育和公众参与,培养环境保护大局观意识,增强环境保护责任感。环保不仅是政府的事,更是群众百姓的事,在环境保护目标责任制执行中,上下级政府和部门之间不仅要加强沟通协调,齐抓共管,更应该让群众积极参与进来,建言献策,并对政府的执行情况进行监督,让环境保护目标责任制落到实处,以促进我国环保事业健康有序发展。


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