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西(安)咸(阳)一体化发展研究

张立勇  
【摘要】: 区域一体化起源于区域间的逐利活动,发端于区域经济一体化,随区域政治(行政)一体化的发展而得以促进和加强。因此,区域一体化发展是区域经济一体化和区域政治(行政)一体化之间的相互依赖、相互促进、相得益彰的联动发展过程。交易费用理论、地域分工理论揭示了区域一体化发展的原因,增长极理论、核心—边缘理论、梯度推移理论指明了区域一体化发展的方向;马恩“相互依赖”的论点、博弈论关于“囚徒困境”的分析、复合行政理论以及协同发展学说分别从不同侧面揭示了区域一体化发展中政府合作的必要性、可能性以及合作的方略;区域发展战略理论为西咸一体化发展战略的研究提供了理性指导。 国内外毗邻区域的一体化发展风起云涌:伦敦都市圈一体化、东京都市圈一体化、纽约都市圈一体化、珠三角、长三角一体化和乌昌一体化为西咸一体化发展提供了宝贵的经验。区域一体化发展中应重视人口、资源与环境的协调发展、注意形成完整的制造业体系以发挥产业集群的驱动作用、加快建设区域性交通基础设施网络以推动区域一体化发展进程、培育发达的科研教育体系为区域一体化发展提供人才之源;区域一体化发展还应加强政府合作,在政府合作中应建立综合的或专门的跨区域联合组织来强化区域协调管理、建立相关合作法规和制度为政府合作提供制度保障、政府之间应遵循平等协商的合作机制。 西咸一体化已经实施5年。5年来的成就可以概括为4个方面:规划同筹迈出实质性步伐、基础设施一体化建设取得较大进展、产业空间布局趋于优化和科技文化交流得到加强。但目前西咸一体化发展还面临着观念滞后、政区分割、市场分割和制度缺失等障碍,而导致这些障碍的原因在于两市利益分割、政绩考评导向和缺乏区域合作强有力的组织机构。没有利益的融合,就不可能有经济的融合;没有利益的一体化,就不可能有真正的区域一体化。西咸一体化发展存在近期利益和远期利益,西咸一体化必须以营造利益共同体为前提、以规划先行为依据、以统一市场为重点、以加强组织协调为保障。在未来的一体化推进中,应将重点工作放在四个方面:以基础设施建设为先导推动空间一体化;以产业集群为动力推动经济一体化;以政府合作为保障推动行政一体化;以财政统一为核心加速西咸一体化。 在区域一体化发展中,公共基础设施建设是区域经济社会发展的重要组成部分,是一项不断满足居民公共需求的经济活动,是区域和谐发展实现现代化的重要途径。西咸一体化的基础设施建设主要是加快两条“道路”的建设:一是实体的“道路”,即交通网络;一是虚拟的“道路”,即信息网络。建设城市间的快速交通网络,实现交通一体化;建设与国际接轨的信息化网络,促进西咸信息一体化。 产业是区域发展的基础,产业的优势互补和集群发展是区域一体化发展的动力和要求。西咸产业集群的基本思路是:着眼全国竞争,立足两市互赢,携手错位互补,打造产业集群。围绕陕西省第十一次党代会提出建设“文化强、经济强、科教强”的西部强省目标,西咸一体化应以文化产业集群为龙头,为推进文化强省建设作贡献;以装备制造业集群为支点,为加速经济强省建设作贡献;以高新技术产业集群为引擎,为促进科教强省建设作贡献,实现陕西文化、经济、科教的全面振兴,使陕西真正成为西部大开发的“龙头”、欧亚大陆桥的“心脏”。目前,我国各区域存在形式不同的政府合作方式,但总结起来都存在以下几个缺点:合作制度化的程度较低,缺乏制度化的议事和决策机制;合作形式相对松散,没有建立起一套强有力的组织机构;各成员执行决策时不能做到齐头并进;只存在利益共享机制而没有利益补偿机制。当代中国地方政府间横向关系的协调不能仅仅依赖于市场机制(地方政府间的激烈竞争方式)和科层制(地方政府间通过调整纵向上的行政隶属关系形成一个整体的协调方式或寻求上级政府的权威来协调的方式),应该采用一种新的地方政府间关系协调机制,也即在市场与科层制之外,还存在着第三种机制,这种机制就是组织间网络。西咸政府应在组织间网络理论的指导下建立政府合作组织。 财政收入为政府运转及各项改革提供财力保障,财政支出则体现了政府的职能、政府活动范围以及政府的政策取向。在西咸一体化发展进程中,全部财政政策都应该立足于一体化、服务于一体化和促进一体化。西咸财政统一为西安拓展了发展空间,为咸阳提供了发展机遇,为实现“投资西安(咸阳)就是投资咸阳(西安)”的设想建立了利益平台,有助于增强西咸区域的竞争力。两市的财政统一是一项庞大的系统工程,需要认真分析其中的利与弊,探索符合实际、便于有效操作的模式,逐步使两市形成一个完整利益共同体。 西咸一体化发展应建立互利双赢的合作观念、合理可行的利益协调机制和制度化的区域性协调机构。实施西咸一体化发展战略应坚持品牌运营、城市经营和循环经济的运作理念;执行在政府规划引导下,以市场化推动工业化,以工业化支持市场化,市场化与工业化并举的运作方式;坚持以重大项目建设和招商引资为主导的运作主线。在西咸一体化中,建议构筑西咸一体化发展的内生机制,如加强制度创新、观念更新和组织建设;为保证跨区域基础设施建设进展顺利,建议推进基础设施在西咸区域内的全面规划和合理布局,建立西咸政府间合作的利益机制,并联合推进基础设施建设融资渠道的多元化。要实现西咸一体化产业集群发展,就必须构建产业一体化集群平台,促进西咸经济一体化发展。本文认为产业一体化平台的构建应包括三个方面:一是构建一体化对话机制;二是构建一体化政策平台;三是构建一体化互动平台;在财政统一中,建议逐步实现财政机构统一,加大一体化组织制度创新力度,明确财政主体,以公共服务均等化作为财政统一的切入点,消化一体化成本,规范国企产权交易秩序,防止国有资产流失,规范国企产权交易秩序,防止国有资产流失等。


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