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善治理论视角下美国萨米部落自治体制研究

范薇  
【摘要】:作为美国历史的遗留问题,印第安保留地是联邦体制下地位特殊又富含争议的自治制度。从19世纪30年代建立至今,在联邦反复无常的印第安政策调整下,保留地经历了驱赶与隔离、同化、侵占、终止等不同阶段,终于在上世纪70年代随着《印第安自决与教育援助法》的颁布,走上了鼓励自治的道路。此后,印第安部落在与联邦政府的不断抗争中逐渐获得日益增多的自治权,进行了体制多样的自治探索。由于相距遥远,我国学界对美国印第安部落政府的自治发展知之甚少;又因为部落与联邦政府间的历史仇恨和文化阻隔,使美国主流学界对大部分尚未完全开放的部落政府也缺乏详细的个案研究。在此背景下,本文历经艰辛获得美国西北海岸萨米印第安部落的调研审批,对其部落自治体制进行了长达2年的田野调查。通过文本分析、实地观察、问卷调查、结构性访谈和非结构性访谈等多种研究方法的运用,本文以公共治理的善治要素为依据,对萨米部落自治体制下各级机构的产生、领导、预算和人事管理机制进行了详细的分项考察,最后在总结萨米部落自治体制的独特经验与严峻挑战后,提出了针对性的完善建议。基于以上研究,本文得到了萨米部落各级机构在善治考察中的得分汇总表,发现全体成员大会、管委会和专门委员会三项中高层制度经验多于不足,具备一定的制度优越性;而总经理和基层部门两项制度得分较低,存在严重的制度缺陷。具体而言:第一,作为部落最高权力机关,全体成员大会绝对公开的议事过程和“一人一票”的表决制度,给予了部落成员平等的参与权和决策权。作为最高纠纷解决和权利救济途径,大会给成员提供了足够的安全感。但大家族人数的天然优势侵害了一部分人的参会热情,加上部落严重的毒品和酗酒问题,导致全体成员到位率极低,参与性不足;此外,大会议事效率低下,缺乏对管委会决议、年度报告、预算报告及重大建设项目的审批权和否决权,从而对管委会的监督乏力。第二,部落最高自治机关——管理委员在产生机制(选举制度)上具有较为全面的优势,其法治完备、运行高效,但大家族的投票优势也损害了整体公平性。基于良好的选举制度和集体领导体制,管委会拥有较为公开、民主、平等的决策机制,公众对管委会会议形式参与较多,互动良好。年度预算过程形式完备,公众参与充分。但缺乏外界有力监督的情况下,管委会存在利用议程设置权和决议权日益集权的倾向,对基层部门的设立和调整不受约束频繁进行。三大常任领导的预算缺乏有效监督。管委会年度报告、预算报告和重大工程信息公开不足,缺乏有力监督。第三,中层机构方面,专门委员会和总经理制度存在一定重合:专门委员会在提高公众参与的广度与效度、提高人才利用效率、降低行政经费、监督部门预算等方面经验显著;但部分委员会缺乏明确依据,职权范围不清晰。多数委员由管委会任命的方式降低了监督力度和公平性。对口部门现职人员的加入也导致了“左手监督右手”的形式监督。总经理制度在信息透明度和效率性上表现优异;但由于缺乏明确的法律依据和细致的制度设计,导致总经理与“委员部长”们互为上级,难以监督;与管委会的关系严重失衡,任期不稳,权威不足。第四,萨米部落的基层结构存在最为严重的制度缺陷:缺乏统一组织法和主管任期制的约束下,呈现出各自为政的“封闭集权”状态和部门间的巨大差异。通过对基层部门产生、领导、预算和人事管理四项机制的细分考察,发现传统职能部门和新兴项目部在善治要素的各方面表现差异悬殊,亟待部落进行统一的管理和规范。最后,文章建议萨米部落重组部落体制、完善各级立法、建设电子政府,从而在法治性、透明性、参与性、责任性、效率性和公平性上全面提升其善治水平。由于首次海外调研的局限性和萨米部落政府的相对封闭性,本文在研究效度上还不够完全准确。针对相对年轻、欠缺整体规范性的部落政府,本文设计的善治考察表也不够全面与深入。希望在未来对萨米部落的回访和临近部落的对比研究中,弥补上述不足和缺憾。


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