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西部地区生态补偿问题研究

刘晖霞  
【摘要】: 西部地区作为我国重要生态屏障区,承担了我国主要江河源头水源涵养、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能,对维护国家生态环境安全发挥了决定性的作用。近年来西部地区面临严峻的生态环境形势,生态系统的调节功能和服务功能下降,影响东部和全国的可持续发展。导致西部生态环境问题的原因很多,而缺乏有效的生态补偿机制是其中的主要因素。由于历史和现实的原因,西部地区难以解决也不应当独立解决生态建设所面临的困难,研究西部生态补偿问题不仅是解决西部严峻的生态环境问题的有效手段和完善环境保护政策体系的重要方面,而且是调整相关主体利益关系、协调地区发展、促进社会公平的重要措施。目前从总体上来看,我国在生态补偿方面开展了不少工作,但由于涉及复杂的利益关系调整,涵盖面宽、综合性强,研究难度较大,对于生态补偿机制和评价体系的研究还处于探索阶段,尚没有经过实践检验的生态补偿技术方法和政策体系。因此,研究西部地区生态补偿问题具有重要的现实意义。 本研究以可持续发展理论、资源环境价值理论、公共物品理论、外部性理论等为支撑,以正在实施的西部生态建设为背景,运用实证分析与规范分析、比较分析与归纳分析、实地调研等研究方法,从国内外生态补偿理论与实践的学术跟踪入手,在对西部生态环境状况进行阐述的基础上,梳理了西部生态建设中存在的问题,从多角度深入分析存在问题的成因,并提出了建立和完善西部地区生态补偿机制的建议,以期对西部地区生态补偿的理论研究与现实实践有所贡献。 本研究结论如下: (一)西部地区生态补偿具有必要性。1、西部地区生态补偿是我国经济社会可持续发展的要求,是生态价值理论的要求,也是解决生态环境资源这种公共产品过度使用和外部性问题的要求。2、西部生态安全直接关系到全国的生态安全,而西部地区面临经济社会发展与生态保护的难题,长期以来西部为中东部和全国的发展做出了巨大的牺牲,承担了太多的经济和生态成本,对西部进行生态补偿,一定程度上说具有反哺的性质。3、从区域协同发展的角度讲,生态补偿缺失将进一步加剧我国区域发展失衡。根据我国四大主体功能区的划分,西部将更多地承担生态环境保护功能而丧失相应的发展机会,基于环境公平理念,应当对其做出补偿。4、实施生态补偿也是实现西部自身经济与环境协调发展的必然要求。 (二)西部生态补偿政策实施过程中面临许多困惑与问题。1、理论上的探索跟不上形势发展的需要。2、我国现行的生态补偿组织管理体制下,对资源、态生、环境的管理是多头、分散式的,导致我国重大生态建设工程效果不尽人意。3、生态补偿在制度安排如在法律上、产权制度上、激励机制上、政策设计上和实践中均存在问题。 问题产生的原因是多方面的:从理论上分析是对生态补偿理论依据的认识不统一。从组织管理体制分析,政府主导型管理体制对农民进行生态建设的积极性造成约束;分散式管理方式影响生态环境治理整体效果。从制度上分析,生态环境法律体系存在缺陷,不能完全适应西部生态环境保护的需要;产权制度不完善难以调动生态环境建设者的积极性;市场制度不完善导致生态产品的供给短缺。从政策设计中的动力机制分析,驱动对象不明确,利益目标不一致,行为主体之间产生利益冲突,导致驱动力不足。从思想观念上分析,对经济建设与生态环境之间关系的认识有偏差。 (三)建立和完善西部地区生态补偿机制。1、要提高生态补偿机制的运行效率。从生态保护的目标出发,构建新的生态补偿组织管理体制,生态建设可以从行政区划管理转向流域系统管理;做好生态补偿规划设计,完善计划体系、计划工作依托体系和区域时空安排政策;明确生态补偿主体;确定生态补偿对象;制定科学合理的补偿标准,既要顾及自然生态要素,又要重视生态建设区的人口、经济和社会发展水平;拓展多层次、多渠道、多元化的融资方式;完善生态补偿资金的管理与使用制度与生态补偿的保障监督机制。2、完善西部地区生态补偿机制的制度安排。构建合理的生态补偿法律体系,颁布并实施《生态补偿条例》;晰明产权制度,保障农民私有收益,建立森林和草原等战略性资产产权制度;创建生态产品及服务要素市场,发展生态补偿的市场手段;建立和完善现行生态补偿激励机制,鼓励各种利益主体积极参与生态补偿和生态建设;实施鼓励后续产业发展的政策,建立产业补偿机制,实现传统土地利用方式的根本变革和经济可持续发展。


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