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中国压煤村庄搬迁模式研究

李文彬  
【摘要】:生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关系民族未来。人民在参与社会主义现代化建设并享受成果的同时,对良好生态环境的期待与日俱增,如何统筹好国土资源尤其是能源资源开发利用和生态环境保护已成为当前和今后一个时期不得不面对的重要课题。我国能源资源禀赋的特点是“富煤、贫油、少气”,具体表现为能源结构上煤炭以70%左右的占比成为主要消费能源,年产量居世界第一。矿产能源开采利用过程中不可避免地会扰动和改变区域原始面貌,造成土地损毁、植被破坏,甚至破坏生态平衡。煤炭开采对中国经济社会发展贡献度较高,但采煤塌陷区域内的人地矛盾突出,从资源环境约束看,煤矿区承载力已经濒临极限。如何破解煤炭开采造成土地及构筑物的损毁难题、实现煤炭资源有效高效开发和压煤村庄居民安居乐业,已成为各级政府和谐矿区、绿色矿业和美丽乡村建设以及推进新型城镇化的难点及着眼点,也成为专家学者们当前亟需关注和解决的问题。本文的主要内容和成果如下:(1)据统计1988-2008年期间,我国矿山占用、损毁土地4987.42万亩[1],年损毁量为498.74万亩。2009-2014年,我国矿业用地占、损毁土地为15064.23万亩,年损毁量为2510.70万亩。我国2005~2014年十年间,六种生产项目共损毁土地面积为235.73万hm2,煤炭项目损毁土地面积比例最大,达30.31%。我国“三下”煤炭储量达137.9亿吨,其中建筑物下煤炭储量就达到了87.6亿吨,占“三下”总压煤储量的60%,而其中仅村庄下煤炭储量达到52.21亿吨,占总储量的38%。在人口密集、村庄分布较为集中的冀、鲁、豫、皖等平原地区,村庄下煤炭储量占全国村庄下煤炭储量的55%以上。压煤村庄搬迁在一些矿山具有必然性,因此形成采煤形成工业用地与农村居民用地的“争地”问题,同时村庄搬迁安置土地占用量巨大,也形成“民”与“民”争地问题。(2)本文根据高潜水位地区压煤村庄的特点,探讨传统压煤村庄搬迁存在的主要问题:一是用地粗放低效,村庄面貌脏、乱、差;二是压煤村庄搬迁“供地与落地”存在两难;三是单纯以“行政为主”的解决方式难以“双赢”;四是对探索新的压煤村庄搬迁模式的研究力度不够。(3)本文研究认为压煤村庄搬迁需要解决的实际问题有三个:一是传统搬迁模式的困境如何解决,建设用地指标供给和耕地占补平衡怎么办?二是能不能采取不征地的办法解决压煤村庄搬迁问题?三是还有没有更好的办法解决压煤村庄搬迁问题?(4)本文通过构建集中搬迁“一占多补”概念模型和数量模型分析表明,与一般传统压煤村庄搬迁模式不同,“一占多补”模式通过一次集中占地,在搬迁人数不减少的前提下,大幅度减少了新征地的面积,实现了土地的节约集约利用。同时利用多次搬迁多次补地和动态复垦的方式,提前对采煤沉陷地进行治理,避免了传统复垦因复垦不及时而造成大量土地的浪费。通过将每批搬迁村庄旧村址的复垦获得的耕地指标与当地的建设用地指标使用情况、指标的归还状况和土地市场结合进行“挂钩流转”,不仅缓解建设用地指标紧张的状态,同时通过流入土地市场的指标,为复垦提供了一定的资金渠道,并对当地土地资源配置起到一定的的优化作用。通过安徽淮南市压煤村庄搬迁实证分析表明,“一占多补”模式不仅能有效解决压煤村庄搬迁的建设用地指标供给和耕地占补平衡等问题,还有助于缓解复垦资金压力。(5)本文通过构建“先补后占”概念模型和数量模型分析表明,与传统压煤村庄搬迁模式不同,“先补后占”通过与动态复垦相结合,并利用各阶段复垦情况、搬迁人数、人均建设用地面积建立的占地、补地数量模型,有效解决了压煤村庄搬迁的建设用地指标供给和耕地占补平衡等问题,并利用山东菏泽某矿进行“先补后占”实证分析。研究结果表明,在我国东部高潜水位地区的压煤村庄搬迁工作中,采用新的与动态复垦相结合的“先补后占”搬迁模式,能较好的解决压煤村庄搬迁中遇到的建设用地指标供给和耕地占补平衡问题,对高潜水位地区的压煤村庄搬迁具有示范作用。(6)本研究在土地发展论、土地控制论、人地矛盾论、土地集约论等核心思想指导下,以土地征收、损毁土地复垦、农村土地制度改革理论、新型城镇化和美丽乡村建设等为政策和理论支撑,对已有的压煤村庄搬迁成果的不足与优点进行了系统的梳理,并从理论、制度与政策体系、技术规范角度进行深层次归纳,针对东部平原高潜水位地区的压煤村庄搬迁问题,创新性地提出了“市场化分散搬迁”新模式,即“不占不补”模式,是想通过县域宅基地封闭流转,实现压煤村庄村民的自主择居,通过非宅集体建设用地流转和农用地流转解决搬迁村民的生产与生活问题,通过搬迁村民到县城或乡镇自主选择进城居住就业进一步提高村民市民化水平;通过旧村址复垦及复垦后新增建设用地指标流转解决地方政府和矿山企业复垦资金问题。“不占不补”模式的益处是:不需征地,可以有效解决压煤村庄搬迁的建设用地指标供给和耕地占补平衡等问题,可以解决复垦资金来源问题,有助于美丽乡村建设和提高新型城镇化水平,兼顾了压煤村庄搬迁的经济效益、社会效益和生态环境效益。


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