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转型时期中国地方政府经济行为研究

李常理  
【摘要】:本文对转型时期地方政府经济行为作了研究,研究的假设条件为地方政府是理性“经济人”。关于政府是“经济人”,还是“公共人”,在学术界有争论,本文通过对地方政府和地方官员的分析认为,地方政府具有“经济人”的特征,而且对于处于转型时期的中国地方政府来讲,其“经济人”的特征更为明显,因此,将其假设为理性“经济人”是合乎逻辑的。本文研究的前提是转型期。转型期是一个特殊时期,经济社会制度发生着巨大变化,政府职能处于转变和完善之中,地方政府作为中央政府和地方非政府主体的双重代理人,其经济行为既要符合中央政府要求,又要有利于当地经济发展,还要能够实现地方政府自身的利益。 心理学认为,人和动物的行为都是在一定环境下产生的,是对外界环境的一种反应。地方政府经济行为也不例外,是地方政府对制度环境的一种反应。转型期的制度环境不是刚性的,是相对“软化”的,处于不断变化中,这为地方政府的经济行为提供了较大空间。影响地方政府经济行为的制度环境因素比较多,但从影响程度大小来看,对其影响比较大的主要有地方官员管理体制、财政体制和意识形态。地方官员管理体制影响地方政府官员的政治利益,在一定意义上说,地方政府很多经济行为的一个重要目的是为了地方官员的个人晋升。财政体制影响地方政府的收入,现行的财政体制有利于确保中央财政收入,但地方财政收入的压力非常大,地方政府不得不通过一定的经济行为来增加地方财政收入。意识形态作为非正式制度,从思想和观念层面影响地方官员的行为选择,转型期的意识形态造就了经济发展重于一切的政府价值观,这种价值观对地方政府经济行为产生了重要影响。正是转型期特有的制度环境,使地方政府产生了特定的经济行为。 国内学者对地方政府经济行为特征有不同概括和论述。本文认为地方政府经济行为的最主要特征是以发展为导向,即地方政府围绕推动地方经济发展来实施各种经济行为。地方政府以发展为导向的经济行为产生于转型期的特定制度环境,这种制度环境提倡发展、激励发展。这种制度环境包含有促进发展的许多机制,如注重发展指标的干部考核机制、鼓励发展的财政制度等,正是这些“看不见的手”引导着地方政府推动地方经济发展。地方政府以发展导向的经济行为,本质上是对市场机制的一种替代,在市场体制还不完善的条件下,这种替代具有必然性。地方政府以发展为导向的经济行为在现实中有很多表现,如追求GDP高速增长、政府参与招商引资、兴建各类开发区等。归纳起来,地方政府以发展为导向的行为可以分为三类:制定经济发展规划、推动资本积累和培育地方经济“增长极”。 本文认为,对地方政府经济行为的研究,必须要放在一个大的框架内,从宏观、微观上全面理解地方政府经济行为。本文从地方政府自身、地方政府之间关系、地方政府与中央政府之间关系这样三个维度对地方政府经济行为进行研究。从地方政府自身来讲,其注重通过制度创新来推动发展,制度创新释放了地方经济的活力,推动了地方经济快速发展。同时,地方政府的制度创新行为也为全国的经济体制改革探索了经验。制度创新是有风险的,地方政府为了规避风险,在制度创新中往往会采取一定的策略。从地方政府之间关系来讲,由于资源的有限性、地方官员职务晋升的竞争性,导致在经济发展上地方政府之间的关系主要表现为竞争关系,这种竞争关系既调动了地方政府发展经济的积极性,也弥补了市场竞争的不足,促进了资源在地方之间的合理配置。地方政府在竞争中也会采取策略,以取得竞争的优势。地方政府竞争行为不是一成不变的,而是不断发展演变的,竞争内容、竞争方式、竞争关系等都在发生着变化。从地方政府与中央政府的关系来讲,地方政府与中央政府利益的不一致、地方政府自主权的扩大和经济实力的增强,使其在经济方面与中央政府的博弈行为越来越明显,博弈手段越趋多样。地方政府与中央政府的博弈表现在财政收入、制度创新、宏观调控等方面,其中在宏观调控方面尤为明显。 地方政府的经济行为效应具有两面性,既具有正面效应,也具有负面效应,但总的来看,正面效应大于负面效应,地方政府的经济行为推动了全国经济快速发展,推动了经济体制改革进程。判断地方政府经济行为是否规范,不能简单以其效应作为标准,而应以其是否符合社会主义市场经济体制的要求为标准,从有利于完善社会主义市场经济体制的角度来规范和改进地方政府经济行为。本文提出了规范地方政府经济行为的方向、原则,并从转变地方政府职能、完善制度环境、完善政府层级之间关系等方面提出了规范地方政府经济行为的措施。地方政府经济行为具有路径依赖性,一经产生就要延续下去,对其规范不可能一朝一夕实现,需要一个长期过程,贯穿于整个经济社会转型期。


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