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论“一国两制”条件下中央与特别行政区政治体制的关系

田恒国  
【摘要】: 一 香港、澳门特别行政区政治体制的建立,打破了我国“一国一制”时期单一的政治体制模式,形成了一种中央统一制与地方行政区域多元民主政治体制相结合的新型政治体制,我们把它称为“一国两制”条件下的政治体制。 在“一国两制”条件下,中央及大陆地区各省、自治区、直辖市继续坚持人民代表大会制度,实行“议行合一”、“一府两院”的政治体制;特别行政区实行以行政为主导,行政与立法互相配合又互相制约,司法独立的政治体制。中央与特别行政区政治体制之间既存在着天然的联系,又有显著的差异。两种体制之间需要不断磨合。它们之间的磨合过程,实际上是一个在实践中不断地协调矛盾、减少摩擦、互相适应的过程,也是一个不断地取长补短、互相借鉴的过程。通过两种政治体制之间不断磨合,更好地保证“两制”长期共存、共同发展,使有中国特色社会主义民主政治日趋成熟和完善。 本文针对国内外学术界对“政治体制”一词的理解不尽一致的情况,把它界定为国家基本政治制度的表现形式,是一种具体的政治制度。人民代表大会制度既是我国人民民主专政这种基本政治制度的实现形式,又是我国诸多具体政治制度中的一项根本政治制度。 本文重点从立法、行政、司法和政党四个方面论述中央与特别行政区政治体制之间的关系。 二 全国人大及其常委会行使国家立法权,是国家立法机关。国家立法机关享有制定、修改及解释基本法、规定在特别行政区实施的全国性其他法律以及监督特别行政区实施以上法律的权力。立法会是特别行政区的立法机关,享有特别行政区自治范围事务的立法权。立法会制定的法律,须报全国人大常委会备案。全国人大常委会如认为立法会制定的法律不符合基本法,可将法律发回而令其失效。中央与特别行政区在各自立法活动及中央对特别行政区立法活动的监督过程中,由于职能的部分交叉,会有一些矛盾和摩擦。在实践过程中,应当处理好几个方面的关系: 第一,中央的立法权应限制在严格的范围内。 WP=3在香港、澳门特别行政区正式成立以前,全国人大及其常委会针对特别行政区自治范围事务进行过直接立法,这是在特殊历史背景下进行的立法。在特别行政区正式成立以后,不应再进行类似的立法。中央的立法权限必须严格地限定在国防、外交以及其他由中央管理事务的范围内。 第二,对基本法的修改要充分尊重特别行政区的意见。 第三,利用“行政主导”政制,建立特别行政区立法活动与中央立法机关的沟通协调机制。 特别行政区行政机关,在向立法会提出法律草案之前,可主动与全国人大常委会沟通,避免出现与基本法规定不相符合的法律而被全国人大常委会发回的问题。这一机制不是强制性的,可在实践过程当中形成一种惯例。立法会议员个别或联名提出的法律草案,如果涉及政府政策,而该法律草案与基本法的有关规定不符,政府可以拒绝同意而令其无法在立法会通过。如果行政长官发现立法会通过的法案违背基本法,则可以行使否决权,使其不能生效。 通过上述措施,可以在全国人大常委会监督特别行政区立法活动中,形成事前沟通与事后强制两种监督方式,并以事前沟通机制为主的监督模式。这样,全国人大常委会既不需要直接干预特别行政区的立法活动,又能够透过行政机关,保证特别行政区立法活动严格按照基本法的规定运作。 三 中央与特别行政区的行政权力有明确分工,但是两种行政体制之间仍然存在需要协调的工作。处理中央与特别行政区行政体制关系时,应该做到: 第一,建立中央人民政府对行政长官及主要官员的任免权与特别行政区选举权有机结合的沟通协调机制。 特别行政区在组织行政长官候任人选举时,将候选人名单提交中央人民政府征求意见,在确定没有不符合基本法要求以后再进行候任人选举,可以避免事后中央不同意任命的问题。对于不称职的行政长官或主要官员,中央政府既可以在特别行政区的请求下免职,也可以主动进行免职。 第二,建立中央人民政府各部门与特别行政区政府各部门的联系协调机制。 中央政府在特别行政区的驻军、联络办公室以及外交部特派员公署是其派出机构,它们与特别行政区是相互尊重、相互信任、相互支持、密切合作的关系。特别行政区驻北京办事处,是特别行政区政府与中央政府各部门及各省、自治区、直辖市人民政府进行工作联系,与内地在各个领域进行交往,以及增进两地之间相互了解的桥梁。中央政府各部门与特别行政区政府各机构之间,根据实际需要,在平等自愿,互惠互利,相互协商原则下,以沟通情况、协商咨询、促进合作和共同发展为目的,建立相应的沟通协WP=4调机制,以利于特别行政区与内地的交流与合作。 第三,国务院有必要设立特别行政区事务委员会,作为统一协调处理特别行政区事务的机构。 在条件成熟时,可以考虑将国务院港澳事务办公室、台湾事务办公室合二为一,成为类似于“国家民族事务委员会”的机构,统一协调处理特别行政区事务。这既与特别行政区的地位相符,又有利于国家机构的“精简、统一和效能”。 四 “一国两制”带来我国法律制度“一国、两法、三系、四域”的多元新格局。司


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