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我国经济转轨阶段财政政策研究

郭伦德  
【摘要】: 论文分四个部分展开,首先研究了财政政策在我国经济转轨阶段的地位与作用。财政政策的地位与作用,首先来自宏观调控在经济转轨阶段的地位。转轨阶段资源配置的过渡性、旧体制遗留下来的总量失衡与结构失衡、财政的收支压力都可能引发经济波动,从而要求加强宏观调控。其次来自自身在宏观调控中的地位与作用。体制性缺陷对货币政策作用的限制与财政政策自身特点使宏观调控对财政政策有更强的依赖性,在经济转轨阶段财政政策可以发挥促进经济稳定增长的作用。 本文第二部分对开放以来财政政策的回顾与分析发现,既往财政政策效应不好,短缺经济条件下的财政政策虽然取得了较快的经济增长速度,但经济增长粗放、企业效益不断下降,政策本身成为经济波动的原因,加剧而不是缓解了经济波动,致使经济在大起大落中形成“政策周期”。需求不足背景下的积极财政政策表面上取得了较大成绩,比如,拉动了经济增长、通过投资基础设施等项目增强了经济的内生增长能力,实质上却没有实现拉动消费需求的本来政策意图,致使经济内生的增长机制不能恢复,经济增长对政府投资形成依赖症,导致积极财政政策长期化,并带来一系列不良后果,它表明本质上仍然是计划型财政政策的积极财政政策必须退出。政策周期和消费需求不足的根源是政府对经济的主宰,及与此相适应的生产建设型财政。既往政策实践经验教训集中到一点就是:转轨阶段经济运行中的矛盾主要不是由市场调节而是由政府调节造成的,是政府活动范围超越弥补市场失灵范围的必然结果,企图通过政府直接干预解决矛盾往往适得其反。 本文第三部分结合既往政策的经验教训对经济转轨阶段实施财政政策规律进行了探索:一是让政府回到弥补市场失灵的范围内,实现生产建设型财政向公共财政转型,是转轨阶段财政政策效应发挥的基础条件,二是把财政政策与市场化改革结合起来是提高政策效应的根本途径。这就要求正确理解公共财政与生产建设型财政,规范政府与市场、政府与国有企业(包括金融企业)、政府内部之间的分配关系;这就需要积极探索把财政政策同市场化改革结合起来的根本途径。根据本文建立的“三部门分析”,实现财政政策与市场化改革结合的根本途径是促进非国有部门的发展,把政策着力点转移到为消除非国有部门发展的需求梗阻、投资梗阻与要素转移梗阻服务上来。本文据此提出了转轨后期财政政策基本操作设计。 最后结合规律探索,针对当前形势和今后一个时期的与任务的需要,做出了改革开放新阶段财政政策选择:一是在政策基本取向上主张选择适度从紧的 扩张性财政政策。尽管总体上仍然是扩张性政策,但扩张程度己经减轻,并且 要通过逐步降低政策扩张力度,最终实现赤字财政政策向预算平衡的财政政策 过渡。虽然与积极财政政策同是扩张性财政政策,但本质是不同的,前者实际 上是退出政策,即通过保持一定的扩张度来实现稳健的退出,本质上是市场型 财政政策。当前政策要保持一定程度的扩张既是满足形势与任务的需要,也是 为了保持政策的相对稳定性和连续性,避免政策调整对经济运行的干扰,满足 解决积极财政政策遗留问题的需要。适度从紧则是防范财政风险及其可能产生 的信用风险或通货膨胀等消极后果的需要,也是转变政府职能、建设公共财政 的需要。二是在收入政策上实行结合支出与税制改革而适度减税的政策。通过 结构型减税推动税制改革,进一步优化税制,通过与支出的结合,发挥更大的 效应或为减税创造条件。尽管理论界对是否应减税存在争论,但本文认为减税 能够发挥出一定的正面效应,当前也存在一定程度的减税空间,而且我国现行 以流转税为主体的税制也存在减税条件。适度减税的内容主要有:结合农村税 费改革,逐步取消“两税”;促进投资,增值税由生产型向消费型转型而适度减 税;促进公平竞争,通过统一内外资企业所得税而适度减税;实行促进就业、 促进科技进步的税收优惠政策;通过调整部分税种和加强税收征管对冲减税财 政压力等。三是在支出政策安排上,实行调整支出方向,优化支出结构的政策, 总要求是把国债资金投向的调整与财政日常支出结构的优化结合起来,一是保 证重点,结合基本建设支出、文教卫支出、抚恤和社会福利支出的优化,大幅 度增加支农支出,把政策着力点转移到支农上来,把支农支出的着力点逐步转 移到促进农村劳动力的转移上来;二是继续扩大科学研究支出,加强对非国有 部门(中小企业)技术进步、个人科技型创业的支持力度;三是弥补社保历史 欠账,扩大社会保障支出,坚决压缩行政管理费支出和国有企业亏损补贴支出, 为政府职能转变、国有部门要素退出等创造条件。四是在政策搭配上,适度从 紧的财政政策对国有经济政策的要求是,通过深化国有经济布局认识,放宽非 国有企业的市场准入,转变对国民经济的控制方式,加快国有资本流动;对货 币政策的要求是,在调控当前局部过热中发挥主导作用,在适度紧缩同时为结 构调整提供支持,比如,支持农村金融、支持中小企业或非国有企业融资、加 强对资本市场的调控等。


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