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中国能源领域内的政府管制研究

高健  
【摘要】: 政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构),依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。作为现代政府的治理工具之一,政府管制是政府对待市场失灵、社会问题等所采取的一种回应措施和机制,其主要理由是某些经济社会部门中存在自然垄断性、外部性和信息不对称等。 正是因为自然垄断性、外部性、信息不对称等符合政府管制要求的特征都在能源领域有所体现,因此世界各国在能源领域都采取了政府管制措施。通过对这一问题深入分析,可以找到有效改善中国政府在能源领域内管制效果的途径。合理的管制政策将保证中国政府的能源战略目标得以实现。同样,管制政策的调整也将推动能源领域改革的进一步深入。当然,尽管管制的目的是为了弥补市场缺陷,但政府管制的运作也存在交易成本,甚至出现管制失灵。因此,需要提高政府管制的质量和有效性,以保证管制实现其预期目标。 通过对政府管制过程和原因的分析,可以看出,经济性管制容易出现对市场配置资源作用的扭曲,而社会性管制与需要通过管制手段来解决的外部性、信息不充分等问题密切联系。从各国的管制实践来看,经济性管制应该减弱,而社会性管制将不断强化。具体到每一能源产业,管制政策仍需要具体分析,例如怎样更好地使价格管制与市场经济相协调。这些措施直接关系到政府管制的效果。论文第四章到第六章分析了中国政府在化石能源、电力、可再生能源等主要能源领域的管制目标和措施,尝试提出在煤炭、油气、电力等能源领域逐步放松经济性管制、加强社会性管制的具体路线图。例如,煤炭产业要综合运用经济性和社会性管制手段,构筑包括进入管制、价格管制、安全管制、环境管制、就业管制在内的科学管制体系,就必须破除煤炭领域内地方行政垄断的现象,深化价格改革,内部化环境和安全成本。又如,对石油行业而言,破除垄断已成为当务之急,在石油批发、零售等下游产业甚至炼油中游产业,有条件地放开市场准入,将有利于我国的石油安全,但油气价格要放在整个国民经济体系、能源体系中加以考虑,在我国的原油价格已经与国际接轨的情况下,综合分析国民经济和能源现状,必须通过价格管制,保持国家对成品油价格的控制力;此外,在强化出口管制的同时逐步放松进口管制。 考虑到节能对保障中国能源供给的重要意义,论文第七章对节能领域有关管制政策进行了阐述分析。固定资产投资项目节能评估和审查作为一种好的进入管制政策,应在不久的将来尽快以立法方式加以确认,以避免事后对能源利用效率的监察造成企业投资的白白浪费。建筑类固定资产投资项目应成为节能评估和审查的重点。我国正处在城镇化加快的历史阶段,建筑节能潜力巨大,如果从现在起对新建建筑全面强制实施建筑节能设计标准,对既有建筑逐步进行节能改造,到2020年,我国建筑能耗可以减少3.35亿吨标煤。对富于行政色彩的千家企业节能行动和十大重点节能工程进行分析后,论文对通过市场管制维护合同能源管理等节能新机制的市场环境进行了探讨,提出促进以市场为基础的节能管理新机制的政策思路。 中国政府需要实现在不同能源领域中管制政策的相互协调。论文第八章通过煤矿安全事故的事例分析了放松管制与加强管制的辩证关系,通过替代能源发展的政策分析阐述了如何及时调整管制政策,通过煤电价格双轨运行的历史研究了不同能源领域价格管制的协调,通过资源税收改革的思考考察了外部成本如何实现内部化。政府应从整体上制定有利于能源事业发展的管制政策。 能源领域市场化改革应继续深化,消除不利于发挥市场基础作用的体制机制障碍,建立起与市场经济相符合的、有利于实现能源产业高效运转的新型政府管制体制。政府管制的有效很大程度上取决于体制机制环境,通过能源管理机构变革有效实现其职能。论文第九章回顾了中国政府能源管理体制与机构的变迁,并通过能源管理模式与管理机构的国际比较,在借鉴现代监管体制的国际经验基础上,提出改革能源领域政府管理机构设置,按照政监分离的原则,组建一个层次、级别更高的综合性能源管理机构和相对独立的专业性能源监管机构,逐步建立起一个独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡的现代监管体制,应该是我国能源管制机制变革的未来方向。 自然垄断性、外部性、信息不对称的存在,是市场机制无法克服的问题,要求政府必须在一定限度内掌握必要的经济资源和参与必要的经济活动来克服市场失灵,并通过管制实现社会利益的最大化,政府管制是维护市场竞争环境的有力保障。我国能源领域市场化改革,正是要消除不利于发挥市场基础作用的体制机制障碍,建立起与市场经济相符合的、有利于实现能源产业高效运转的新型政府管制体制。


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