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转向公共财政的支出结构选择

王冬梅  
【摘要】: 无论是从经济学家的争论来看,还是从中国近20多年来财政体制演变的趋势来看,可 供选择的财政形态主要有两种:一种是公共财政,另一种是综合财政。综合财政是社会主义 计划经济的产物,是计划统揽一切在财政上的集中体现。计划经济条件下政府收支被宽化为 国家收支,财政职能相当宽泛,几乎包括全社会范围内的收支行为,统揽国家所有收支活动。 在市场经济条件下,作为一种分配关系,公共财政的基本含意是指为满足社会公共需要而进 行的一种收支管理行为,其支出是指基于社会公共的需要,按照一定的经济、政治原则,政 府将其用税收方式集中的资财分配给包括政府自身在内的有关利益主体。这种财政分配的基 本目标是“公共需要”,财政支出行为实质上一种公共开支行为。为适应我国建设社会主义 市场经济的需要,建立新的财政理论,加快综合财政体制向公共财政体制转换的步伐,已成 为当前财政改革的主要任务和市场改革的主要内容。 本文试图回答以下几个问题:第一,综合财政支出结构的主要问题是什么,为什么说支 出结构的改革是完成综合财政向公共财政转换的关键步骤?第二,综合财政支出结构改革的 理论基础和理论依据是什么,改革的目标模式是什么?第三,财政支出结构改革的主题、方 法、步骤以及所需的政策环境有哪些?为此,本文用六章的篇幅进行了详细的讨论。 对第一个问题,本文在第一章和第二章中进行了回答。在对综合财政内容和特点,生成 与演变进行了系统的回顾与总结的基础上,运用大量的数据和以比分析,归纳了综合财政支 出结构中存在的如竞争性建设开支比重偏高、行政管理开支比重增长过快、社会保障和国防 开支不足、教育开支不足等问题。阐释了支出结构改革对减轻财政负担、促进财政收入制度 的规范化、实现财政职能的“归位”等方面的重要意义。明确指出财政改革的重点应当进行 根本转移,要从根本上改革练合财政,转换政府财政的支出职能,建立适应社会主义市场经 济的以“公共需要”为目标内容的公共财政。 第三章和第四章集中讨论第二个问题。首先,提出了公共支出的三个理论假说和四个原 则,为财政改革提供了理论基础和理论依据。效率假说、公平假说和稳定假说阐释了公共财 政支出在社会主义市场经济条件下的必要性和优越性,弥补市场失效原则、注重社会效益原 则、保证社会公平原则和“公”、“私”合理配置原则强调从宏观上把握公共支出的总体方向 和确定不同时期公共支出的活动范围,提高财政投资的效率和公平。 其次,在对常见的公共财政模式如福利国家模式、政府主导模式、适度干预模式进行分 析与比较的基础上,指出有效率的公平才是真正的公平,过分的平均主义、过高的福利保障 会助长“懒汉”思想,对效率造成损害。但注重效率并不意味着过分干预市场,政府作用首 先应集中于扶植市场,发挥市场效率,并寻找市场效率与政府作用的结合点,提高政府干预 的能力和效率。由此进一步阐述,中国建立公共财政支出模式应注意自己的特色,应把国外 的经验与中国的具体国情结合起来,首先应提高市场效率,同时兼顾社会公平和经济稳定。 第三个问题在第五章和第六章进行了重点阐释。在前述的理论和原则的基础上,详细讨 论了财政支出结构改革的方法和步骤,以及建立公共财政的政策环境和条件。首先,根据行 业的自然垄断程度和公共性程度,将全部行业划分为四个领域,借鉴世界各国的经验,提出 了具体的改革方案和方法创新。同时对公共财政支出从规模选择、结构安排到阶段设计进行 了初步的探讨。最后用一章的篇幅从创新政府体制角度指出,转换政府职能、合理选择政府 规模、完成政府织织创新和政府机构改革对推进财政改革进程具有不可替代的重要意义。


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