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民国时期经济政策的沿续与变异(1912—1937)

徐建生  
【摘要】: 本文将民国北京政府至南京政府时期(1912~1937年)的经济政策,作为近代经济 政策的典型和较高水平的代表,进行连贯性的整体研究。 南京临时政府的经济政策措施,是民国经济政策的新开端,具有先行意义和示范效应。 随后的北京、南京政府在其政策来源和基础上,有一个连续的过程并出现变化。表现在: 虽改朝换代而政权性质未根本改变;政府财政经济管理机构和制度上,对西方制度不同程 度的效仿;二政府间与政策有关的人员的留任,资产阶级参政过程中的新旧替代;政策思 想和社会舆论,从民族主义、自由主义而逐渐强调国家的作用,出现好政府主义、国家主 义和统制经济等政策主张,甚至走向极端。特别是孙中山自南京临时政府以来的政策思想, 其中的含糊和矛盾,将在把它奉为圭臬的南京政府时期,受到实用主义的诠释。 通过党政和立法途径发布的“规范性文件”,以经济法规为其主体,广泛施效于社会 经济各方面,展现了民国经济政策的概貌。由于南京政府的“训政”和“党治”原则,来 自党政系统的文件,开始具有等同于法律的突出效力。北、南二政府的主要经济法规从100 余项倍增至200余项,其间的沿革、增益和修改,反映了经济法制建设的进展和法治基础 的进步。从规范引导、创造条件和奖励补助3层面,促成振兴实业、发展经济的政策目标 的实现,是二政府规范性文件的一般性内容和导向。同时,其中也包含着对商办私营和官 办国营,分别予以压抑节制和造成并扩张的政策导向,渐露政策实质与矛盾的端倪,且因 政权更替而来势迅猛。 权力和财力是实施经济政策的两大手段。北南二政府于此都有其欠缺之处,或则权力 的失散或则财力的匮乏,既有共性又各有不同的表现。为此,二政府围绕经济政策的实施 条件,在中央集权,财政之内外税收、内外债,金融之币制、银行体制等方面,实行了一 系列改革举措。这些举措大都自北京政府已开始,至南京政府而产生成果。它们对实施经 济政策的助益是有限的,因为在改革过程中,已经出现巩固统治特别是财政需要,对政策 的发展经济导向的本末倒置式的制约和扭曲。 政府的经济行为具体反映统治者和执行者的经济意志,是经济政策的有机组成,构成 政策的隐性层面。从北京政府对官产官业的不同处置方式,到将民营业收归国有官有的经 济暴政,从南京政府制造国家资本的行为中渗透、改组、没收和夺占私人资本的“捷径”, 到其国家垄断资本主义趋向中,从金融业而重工业、交通运输业并向轻工业,全面实行控 制和垄断的程序,都反映出与经济法规等文件所体现的,扶植、奖助和促进私人资本主义 发展的主旨,迥然不同的政策内容和导向。至此,经济政策的全貌和实质得以呈现。 本文提出经济政策“近代转型”的标准,以此衡量民国经济政策的历史脚步。近代转 型,即经济政策从古代封建王朝的君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式, 转向近代民族国家进行法制建设,并本着发展资本主义的宗旨以法、依法干预社会经济的 型式。民国经济政策正在进行近代转型,表现为与国家政权的建设和资本主义经济比重增 加相应的,一系列法律法规的出台,至南京政府还形成了较完备的经济法体系;这些法规 赋予资本主义的发展以合法性和可能性。但是,北京政府的转型基本滞留在制法阶段,南 京政府对经济的有力干预,其法治水平有限,而且并非有利于资本主义的全面发展。民国 时期经济政策的近代转型,其趋向和归属是带有近代国家性质的国家政权,采取法治及其 他非常途径实现国家垄断资本主义,政策转型的脚步尚蹒跚于走向正轨的半途。 民国经济政策继承并流传着政策传统的两个谬种:财政本位的非经济导向、控制垄断 的行为模式。它内含和引发、激化着一系列矛盾。政策与国家资本、私人资本、“官商资 本”及外国资本等一些关系并未理顺:甚至剥夺了私人资本主义生存和发展的余地,国家 垄断资本主义的政策选择,也必然地在社会经济中催生和病变为官商资本的毒瘤。它具有 对旧中国的资本j。义上展有利的一@,nr同洲资本主义的欠发展也j#jt其咎。它在从北 京政府到南京政府时洲的沿续和变异卜 始终没有顺应时代的政策需求,偏离了u卜而+ 与白卜而上相结合的观代化初级阶段的合理模式,在总体卜为早洲现代化进程干添了艰欢 与歧途。民国_政府往社会经济生话中,扮演了蹩脚、无能或专制、横暴以至十败的角色, 它们没有担负起实现K富国强和促进早州现代化的历史使命。


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