民国时期经济政策的沿续与变异（1912—1937）

【摘要】： 本文将民国北京政府至南京政府时期（1912～1937年）的经济政策，作为近代经济 政策的典型和较高水平的代表，进行连贯性的整体研究。 南京临时政府的经济政策措施，是民国经济政策的新开端，具有先行意义和示范效应。 随后的北京、南京政府在其政策来源和基础上，有一个连续的过程并出现变化。表现在： 虽改朝换代而政权性质未根本改变；政府财政经济管理机构和制度上，对西方制度不同程 度的效仿；二政府间与政策有关的人员的留任，资产阶级参政过程中的新旧替代；政策思 想和社会舆论，从民族主义、自由主义而逐渐强调国家的作用，出现好政府主义、国家主 义和统制经济等政策主张，甚至走向极端。特别是孙中山自南京临时政府以来的政策思想， 其中的含糊和矛盾，将在把它奉为圭臬的南京政府时期，受到实用主义的诠释。 通过党政和立法途径发布的“规范性文件”，以经济法规为其主体，广泛施效于社会 经济各方面，展现了民国经济政策的概貌。由于南京政府的“训政”和“党治”原则，来 自党政系统的文件，开始具有等同于法律的突出效力。北、南二政府的主要经济法规从100 余项倍增至200余项，其间的沿革、增益和修改，反映了经济法制建设的进展和法治基础 的进步。从规范引导、创造条件和奖励补助3层面，促成振兴实业、发展经济的政策目标 的实现，是二政府规范性文件的一般性内容和导向。同时，其中也包含着对商办私营和官 办国营，分别予以压抑节制和造成并扩张的政策导向，渐露政策实质与矛盾的端倪，且因 政权更替而来势迅猛。 权力和财力是实施经济政策的两大手段。北南二政府于此都有其欠缺之处，或则权力 的失散或则财力的匮乏，既有共性又各有不同的表现。为此，二政府围绕经济政策的实施 条件，在中央集权，财政之内外税收、内外债，金融之币制、银行体制等方面，实行了一 系列改革举措。这些举措大都自北京政府已开始，至南京政府而产生成果。它们对实施经 济政策的助益是有限的，因为在改革过程中，已经出现巩固统治特别是财政需要，对政策 的发展经济导向的本末倒置式的制约和扭曲。 政府的经济行为具体反映统治者和执行者的经济意志，是经济政策的有机组成，构成 政策的隐性层面。从北京政府对官产官业的不同处置方式，到将民营业收归国有官有的经 济暴政，从南京政府制造国家资本的行为中渗透、改组、没收和夺占私人资本的“捷径”， 到其国家垄断资本主义趋向中，从金融业而重工业、交通运输业并向轻工业，全面实行控 制和垄断的程序，都反映出与经济法规等文件所体现的，扶植、奖助和促进私人资本主义 发展的主旨，迥然不同的政策内容和导向。至此，经济政策的全貌和实质得以呈现。 本文提出经济政策“近代转型”的标准，以此衡量民国经济政策的历史脚步。近代转 型，即经济政策从古代封建王朝的君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式， 转向近代民族国家进行法制建设，并本着发展资本主义的宗旨以法、依法干预社会经济的 型式。民国经济政策正在进行近代转型，表现为与国家政权的建设和资本主义经济比重增 加相应的，一系列法律法规的出台，至南京政府还形成了较完备的经济法体系；这些法规 赋予资本主义的发展以合法性和可能性。但是，北京政府的转型基本滞留在制法阶段，南 京政府对经济的有力干预，其法治水平有限，而且并非有利于资本主义的全面发展。民国 时期经济政策的近代转型，其趋向和归属是带有近代国家性质的国家政权，采取法治及其 他非常途径实现国家垄断资本主义，政策转型的脚步尚蹒跚于走向正轨的半途。 民国经济政策继承并流传着政策传统的两个谬种：财政本位的非经济导向、控制垄断 的行为模式。它内含和引发、激化着一系列矛盾。政策与国家资本、私人资本、“官商资 本”及外国资本等一些关系并未理顺：甚至剥夺了私人资本主义生存和发展的余地，国家 垄断资本主义的政策选择，也必然地在社会经济中催生和病变为官商资本的毒瘤。它具有 对旧中国的资本j。义上展有利的一＠，nr同洲资本主义的欠发展也j＃jt其咎。它在从北 京政府到南京政府时洲的沿续和变异卜 始终没有顺应时代的政策需求，偏离了u卜而＋ 与白卜而上相结合的观代化初级阶段的合理模式，在总体卜为早洲现代化进程干添了艰欢 与歧途。民国＿政府往社会经济生话中，扮演了蹩脚、无能或专制、横暴以至十败的角色， 它们没有担负起实现K富国强和促进早州现代化的历史使命。