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政府投资监督管理制度研究

吴晖  
【摘要】: 在我国计划经济向市场经济转轨的进程中,随着投融资体制改革的进一步深入,在政府投资这个以往完全由政府高度计划管理的领域,面对市场经济的大潮,如何在这一领域建立适合我国国情的政府投资监管制度平台?如何在监督管理的进程中减少甚至消除这一领域中的制度缺陷?如何逐步建立我国政府投资的有效监督管理体系?这是本文写作的出发点。 本文共分四章,导言部分主要介绍本文的写作结构、思路、基本观点及涉及的研究领域;第一章从“政府投资”的概念入手,系统的阐述了市场在资源配置方面存在的“市场失灵”现象,政府投资便成为一种必然的行为:而政府投资领域存在的“政府失灵”现象,诸如“寻租”、“利益集团”、“官僚体制”和资源配置的低效率等问题需要有效地监管制度来予以消除。第二章介绍了公共选择理论学者在监督政府的制度体系建设方面的一些探索性的建议,如国会理论的委托——代理关系的监督管理;政府失灵的立宪改革矫正理论和重新创造市场的矫正方法。第三章从比较的角度出发研究各种不同条件下政府投资监管的制度体系和管理模式;第四章是在前三章的研究基础上,针对我国目前政府投资领域的现状,探讨如何对中国政府投资的监督管理进行改进。 现代经济是市场机制和政府机制的混合体,是一个完全混合作用的系统,作为经济活动之一的政府投资也必然具备混合经济的特性。市场虽然是神奇的,但并不是万能的,在“市场失灵”的地方就需要政府的干预,在处理公共事务时,就需要政府的介入。无论历史和现实都充分证明了政府投资存在的必然性。市场和政府这两者的相辅相成构成了国家、社会的有效管理系统。 相对于“市场失灵”,由于面对社会成员不同的偏好和不同的利益集团的压力,政府不可能计算出社会福利函数的最优解;同时,由于政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样,都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的,由这些个人组成的政府——投资的决策者自然要把个人利益带进政府和政府的决策中,于是“政府失灵”产生了,政府投资领域也不能幸免。“利益集团”、“寻租”、“官僚体制”和投资的低效率是“政府失灵”的典型表现。那么,建立政府和政府投资的监督管理制度就是必不可少的。 公共选择理论是西方近年来日渐兴起的一个新的理论体系,它着重研究政府(公共部门)在政治和经济领域所产生的影响,以及如何减弱甚至消除政府的负面效应问题。公共选择学者们提出了重塑政府的两种途径:一是进行立宪改革,二是在公共部门重新创造市 场,引入竞争。这对于我国在政治体制和行政体制方面的改革提供了一种新的思路。 基于不同条件下的各种类型的政府对政府投资的管理模式和制度设计也不尽相同。但 殊途同归,目标都是一个:使政府投资更有效率的进行。从其他各种监督管理的模式和方 法中,汲取到经验与教训对我们来讲也是不无禅益的。 政府作为全社会公共利益的代表,同时也拥有对全社会财富的支配权,我们都知道, 夫去约束的权力将会导致多么大的危害,因此在政府自身对投资进行内部监督的同时,也 要从外部对政府来进行监督,尤其是对政府投资的决策进行监督。这里所说的监督包括两 方面的含义——正面的监督,即激励;负面的监督,即约束。针对我国目前政府投资领域 的现状,建立、健全政府投资监管制度是一项有待进行的工作。 本文的主要创新点: l、本文的聚焦点是政府投资监督管理的制度平台建设,这是本文与以往探讨有关政府 投资监督管理问题的出发点的区别所在。将公共选择理论引入到对政府投资监督管理制度 建设的领域中,并顺应我国体制转轨的潮流,提出重塑政府的原则以及具体的改革措施。 2、本文提出的政府投资领域的双重委托——代理关系,第一次从理论的角度分析了政 府投资领域一些诸如决策失误、资金使用不当、质量低劣等普遍存在问题的原因。探索了 政府投资领域中的双重监督管理模式,即公众对政府和政府对投资项目的监管模式。从自 身的实践和发达国家、大型国际组织的先进经验出发,提出了建立我国现代化项目监督管 理模式的新设想。 3、本文对西方主要发达国家日本、德国、英国、美国等国在政府投资监督管理方面的 法规、管理体制、监管模式、实际操作方法做了比较详尽地介绍。对世行、亚行等国际组 织的监管程序、监管体系以及先进的监测评价系统和绩效管理系统也进行了分析评点。这 些资料都来源于这些国家和组织最新颁布实行的法规、文件,许多在国内还并未见到。本 人在参与亚行培训项目的过程中,得到了上述资料,并在论文中得到体现、这对于我国投 资监管人员开拓视野、借鉴经验也是不无稗益的。 4、本文是从一个系统的角度来对政府投资监督管理制度进行讨论。讨论的问题触角伸 向微观、中观、宏观各个层次,研究的对象包括官员、政府各部门乃至整个政府,所涉及 的领域要涵盖经济学(宏观、微观、福利经济学)、政治学、法学、行政学、社会学、伦理 学等各个学科。这也是本文在讨论政府投资监管制度问题上的一次大胆的探索


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