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中部地区乡镇财政研究

方宁  
【摘要】: 乡镇财政是我国财政体系中最基础的一级,是农村政权和农村经济的重要组成部分。乡镇财政建立以来,对农村经济和社会事业的发展,对国家财政的总体建设,都发挥了不可否认的积极作用。但是,乡镇财政也面临着许多问题,集中表现为:财政收入能力弱化,导致乡镇政府提供基本公共物品的能力下降;乡镇财政非制度化现象普遍存在,从而导致农民负担的加重;乡镇财政的支出缺口加大,财政状况呈恶化的趋势。这些问题在中部省区尤为突出。我国经济理论界对乡镇财政的研究起步较晚,对问题的看法不尽相同,有些领域则尚未触及。这就给乡镇财政的研究留下了较大的空间。 论文的主要内容可分为四个部分。 第一部分,分析了农村工业的发展趋势,进而揭明了农村工业与乡镇财政的关系。农村工业在改革开放以后异军突起,成为农村经济中一个不可忽视的现象。农村工业的蓬勃发展使得我国工业呈现出二元化的特点。然而,进入20世纪90年代中期以后,农村工业的整体发展趋缓,并呈现出集聚与消散两种状况。一些农村工业企业向城市集聚,或在农村集聚而造成新的城镇,而另一些农村工业企业则倒闭破产而消散。农村工业的这种变化,表明工业的一般规律——即工业必须依托城市而发展——是不可违背的。我国工业二元化是暂时的经济现象,最终还是要向一元回归。农村工业的变化必然导致乡镇财政收入的变化。在农村工业集聚的地区,乡镇财政可以获得较大的收入来源;在农村工业消散的地区,乡镇财政来自工业的收入渐行减少直至枯竭。由是,可以将乡镇财政分为两种类型:前者为增长型乡镇财政,后者为萎缩型乡镇财政。 第二部分,从小规模土地经营的分析切入,探讨现行农业税收的性质及其增长的极限,以及农业税收的历史延续性问题。我国由于人口众多,加之农村剩余劳动力向城市转移的速度缓慢,农业始终是以小规模土地经营为基本特征的。在小规模土地经营条件下,农业生产的利润极低甚至无利可图。在这种条件约束下,产生了两个问题。第一,农业税性质不清,农业税既不属于严格意义上的所得税,也不属于流转税类,而是一种介乎于两者之间的税收。第二,农业税的增长极为有限,在农村实行税费改革后则几近常数。现行的农业税由于是基于小规模土地经营的税收,因之不可避免地带有顽强的历史延续性。这种延续性主要表现为,税地与税人并行,赋税与力役并征等。农业税收由于其历史延续性,使得在现代财税制度的大框架里显得不够和谐,与现代财税制度和理念在某些方面发生了碰撞。 第三部分,分析农村九年制义务教育与乡镇财政的关系。考察乡镇财政不能不涉及农村义务教育,因为义务教育是乡镇政府向农民提供的最大的公共物品,是乡镇财政支出的主要部分,也是造成乡镇财政拮据状况的主要因素。农村义务教育的经费由县乡承担了主要部分,这种体制是不合理的。从人力资本形成的角度而论,劳动力净流入的大中城市和沿海发达地区,应承担中部地区农村义务教育的部分成本;从提供社会剩余产品能力的角度而论,中部地区农村义务教育的经费应更多地来源于第二和第三产业;从提供基本公共物品的层级角度而论,中央和省级政府应对保障中部农村义务教育经费负最终的责任。 第四部分,结论和对策建议。通过对乡镇财政不同侧面的研究,可以得出五点结论。 其一,乡镇财政自建立以来取得了较好的绩效,不能因为存在某些问题而忽略了对乡镇 财政绩效的评估;其二,事权定位不合理是造成乡镇财政支出困难的制度性原因,赋予 乡镇政府诸多事权中应当上收的要项是义务教育;其三,乡镇财政的非制度化现象是乡 镇事权过重的必然结果;其四,由于农村工业的消_散和农业税收增长的限制,中部省区 多数乡镇将出现财政收入增长乏力的局面;其五了现行的农村财政政策思想囿于传统农 业社会,落后于时代的发展。关于对策建议有四点:第一,以建立现代农业税收制度为 目标,继续深化农村税费改革;第二,重新合理划定乡镇政府的事权,使其事权与财权 相对称;第三,鉴于乡镇财政的困难和特殊,在部分省区取消乡级财政,实行四级政府 三级财政的体制;第四,以经济均衡化为终极目标,不断改革现行的财政体制。


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