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围绕农村土地的权力博弈

张林江  
【摘要】: 众所周知,中国农村发展的一个基本约束条件是,地少人多,人均耕地少。近几年来这个问题更加复杂化,因为农业生产的成本在不断上涨,但农产品的价格不但没有随之上涨反而出现了下滑。这在很大程度上抑制了农民继续对农地进行投入的积极性,也部分抵消了农村联产承包责任制的制度创新收益。于是,农地作为基本农业生产资料的经济性在农村的再发展中作用受到限制,其功能更多的是作为保持农民基本生活、维持农村稳定的社会保障手段。 城市化和工业化的汹涌而至,使得一些区位较好的农地的经济效益再次显现——作为工商用地,同一块土地比从事农业的收益要高的多——这就不可避免地出现了两个问题,一是从国家利益来考虑必须保证农业基础和粮食安全,所以,农村耕地应当得到严格的保护。更何况,我国农业还承担着劳动过密化的劳动力吸收功能和社会保障功能;其二是,农地转化成工商用地会出现大量的土地增值,这些收益应当归谁?本文重点研究的是后者。 当我们对大量案例和法律规定进行分析后,我们发现,农地转为工商用地的收益,只有少量给了作为产权所有人的农村集体,而作为使用权人的农民(农户)甚至没有获得收益,只得到了少量的补偿,可以说,“农转非(农)”的转化收益的大部分成为各级政府的收入。这种利益分配格局,不但得到了作为垄断型立法者的国家的法律肯定,而且也在法律的实践或曰政府的征地行为中以组织化的结构性权力来加以保证。所以,中国的农地转化不是一个一般意义上的市场交易行为,也不是一个法律意义上的损害——赔偿行为,而完全是一个权力作主且权力受益的行为。从这一事实看,各级政府都在努力成为“赢利型政府”,而这是与现代民主国家“不得与民争利”的合法性前提相违背的。由于这种权力——收益的对应模式从本质上来讲是违反市场规律的,它必将会对包括农村土地在内的所有产权制度设计构成威胁,使任何产权都处于可能会被征用的不稳定状态,有可能成为吞噬市场经济的“利维坦”。应当特别注意的是,这种情况不是发生在已经相对获益颇丰的工商领域和城市,而是发生在发展出现停滞表现的农村。正是在这个意义上,我们说,农地征用制度正在破坏着中国的公平基础,而且还对中国的效率形成威胁。 与此同时,大量案例证明,在这场围绕着农地增值收益的争夺中,国家固然可以依靠权力和组织化的体系来保障收益,但作为所有者的农村集体和实际使用人的农民并不是被动的逆来顺受者,相反,他们通过种种策略和技术来强化其权力(福柯意义上的),谋取其权利。于是,在国家、农村集体、农民三者之间出现了种种的斗争与合谋、反抗与妥协,制度规定时而成为大家争夺的合法化武器,时而又成为被遗忘的弃物,在这种种行为与策略中,利益在不断地被变现,法律在不断地被利用,只有权力一直在现场——而它的形式也被不断地创造——原来,权力不光表现为强制,还表现为交换,表现为述说,表现为合作……


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