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中国个人所得税制度改革研究

崔志坤  
【摘要】:伴随经济社会的发展,中国个人所得税所依赖的外部环境发生了巨大变化,而分类课税模式也产生了很多缺陷与不足。优化中国的个人所得税制度,发挥个人所得税的功能,需要进一步推动各方面的改革。中国个人所得税制度改革已经不是某一个具体要素的改革,而是进入到了一个整体性改革阶段,需结合中国经济、社会发展现状全盘统筹规划,考虑各项措施的可操作性,改革的内容包括课税模式的转变、费用扣除的确定、税率表的调整、征收管理流程的重构等。 课税模式的转换要求纳税人由被动纳税到主动纳税,是征纳双方税收行为的本质转变,因此有必要分析双方的税收行为。本文提出税收行为有限理性,认为税收行为有限理性包含征税行为有限理性和纳税行为有限理性,产生这些有限理性的原因在于“现实中的人”是“不具备完备的知识、感知能力有限、记忆能力有限、处理信息的能力有限”’等。中国的个人所得税制度设计应建立在这种有限理性的基础上,设计出“令人满意”的税收制度,逐渐向最优的税收制度逼近。增强个人所得税制度的透明度,明晰内在约束和外在约束,是有效改善税收行为有限理性的重要途径。本文认为中国的个人所得税在收入差距扩大的当前应针对不同收入层次确定其功能,通过税制要素的设计对不同收入群体发挥自动稳定器的功能,而针对高收入阶层重点是发挥收入调节职能,即调节功能为主,收入功能为辅;根据经济发展阶段确定个所得税的阶段性功能,在收入分配差距得到有效缓解,居民收入水平大幅提高后应着重发挥个人所得税的收入功能,即收入功能为主,调节功能为辅。居民的收入水平、收入分配格局、征管技术水平、纳税意识等构成中国个人所得税制度设计的外在现实约束。 20世纪80年代以来其他国家的个人所得税制度改革为中国的改革提供了有益的启示。美国个人所得税制度的改革、单一税的兴起和实践、综合所得税模式向二元所得税模式的转变、商品税又重新得到重视等,都为中国个人所得税的改革提供了经验。中国应在整体税制结构调整的进程中,根据本国国情,设计个人所得税制度,发挥具体税收制度与合理的税制结构的良性互动,实现经济发展和社会发展的目标。简税制与混合征收复杂化趋势的矛盾、所占比重低与赋予较强调节收入分配的矛盾、社会公众对个人所得税关注又相对比较陌生的矛盾决定了中国个人所得税制度改革的取向:着眼于调节收入分配、调整税负结构、增强税制透明度。 综合与分类的混合型课税模式是中国个人所得税改革的目标模式。综合与分类的混合型课税模式正是中国寻求最适课税模式的积极探索。中国的个人所得税制度改革已经不能仅仅局限于具体税制要素简单的修改,而是要在综合与分类混合型课税模式下根本性变革。明确界定课税模式的本质和运行,是对具体的税制要素进行设计的前提。综合与分类模式的个人所得税虽是对原有分类课税模式的变革,但在具体设计过程中也应考虑与原有税制的有效衔接,更重要的是考虑中国的经济社会发展现实。个人所得税税制模式转换的关键是对综合征收部分如何进行制度设计,不同的综合制度设计产生的效果不同,所需要的征管条件有别。正是有综合征收部分,所以产生了改革的难点。考虑纳税人的税收遵从度及税制模式相对简化,避免纳税人的非理性行为,中国的个人所得税模式转变应与旧税制有效衔接,也就是分类制基础上综合与分类制。 纳税人、征税对象、扣除项目和扣除标准、税率等主要税制要素的设计要有利于降低中低收入群体的税收负担,强化对高收入群体的调节功能,有效调节收入分配,发挥个人所得税的“削高”功能,缩小收入差距。本文所做的制度设计侧基于上述考虑。诚然,在税制模式转换过程中,无论是纳税人还是国家都要经历一定的阵痛期,纳税人了解、适应新的税收制度需要一段时期,国家在这个过程中需要以损失一定的税收收入为代价,但本文认为这是税制模式转换的成本,是中国个人所得税走向成熟必须经历的一个过程。随着中国整体税制结构逐步优化,个人所得税逐步走向成熟,其税制要素设计必将逐步走向科学化、合理化。 个人所得税税制要素与课税管理是个人所得税制度运行的“一体两翼”,这“两翼”相互影响、相互作用。个人所得税制度运行效果的优劣与个人所得税课税管理密切相关,课税管理流程的良性运行有利于个人所得税功能的实现。中国个人所得税课税管理,需要在中国经济社会发展现状及税务机关征管现状的基础上进行设计:中国目前以个人为课税单位具有现实的可行性和可操作性,源泉扣缴与自行申报制度的结合可以有效地加强个人所得税的管理,而基于Internet的自行申报流程设计是大势所趋。同时需要完善相关配套制度和措施,主要包括建立个人所得税征管信息平台、建立有效的收入监控制度、建立完善的涉税部门信息共享机制构建协税护税网络、建立个人所得税稽核制度、建立个人所得税援助机制等。征收管理制度、配套机制与措施的完善决定了中国个人所得税制度改革进程的快慢。


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