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“土地财政”分析

刘芹芹  
【摘要】:20世纪90年代中期以来,伴随着土地使用权和住房产权制度的变迁,在工业化和城市化的快速推进中,形成了地方政府主导的土地资本化和房地产业为中心的经济增长格局,相应产生了“土地财政”问题。 本文认为“土地财政”是地方政府凭借土地所有者代表的身份,通过土地出让取得收入,并按照中央政府行政法规相关规定划分支出的一种分配活动;地方政府存在通过抬高地价、增加土地供给获得一次性的土地出让金收入来追求财政收入增长的动机和行为。“土地财政”在客观上增加了地方政府财力,推动了我国城市基础设施建设的完善和地方公共产品和服务的提供,这些积极效应是不容忽视的;然而,长期来看这种方式具有不可持续性,不利于地方财政收入的稳定增长,也不利于地方政府提供基础设施等公共产品和服务,其引发的财政金融风险及社会风险要引起足够的重视,并应采取措施积极防范。 全文共分为5章。 第1章绪论,主要是阐述写作背景和研究意义,并对主要内容进行了说明。 第2章是全文的重点内容,主要分析“土地财政”的收入和支出现状,对“土地财政”收入(主要是土地出让金收入)进行分析,将土地出让收入与土地税收收入进行辩证统一的分析;通过区分土地出让收入中的两组重要概念,深入探讨土地出让收入的内涵;其次,通过分析得出土地出让收入在时间上的不稳定性及在空间上的区域不平衡性等结构性特征;再次,本章对土地出让支出的相关规定和现状进行了分析,并认识到土地出让支出中的一些问题;最后,将“土地财政”预算管理与政府一般公共预算进行对比分析。 本文第3章认为,“土地财政”的产生有三方面的原因:第一方面,“土地财政”产生的直接原因是我国城镇化过程中城镇基础设施建设资金供给体制的缺位;第二方面,“土地财政”的产生与我国财税制度的不完善有关,主要表现为中央政府对地方的转移支付制度不完善,地方税体系不完善以及地方政府自行发债权的缺失等;第三方面是导致“土地财政”产生的其他原因,这些原因同时也是造成地方政府土地出让行为扭曲的重要原因。 本文第4章对“土地财政”效应和风险进行分析。“土地财政”效应包括积极效应、消极效应两方面。“土地财政”在客观上产生了一定的积极效应,比如优化土地资源配置、增强地方政府财力和推动政府职能转换等;同时,不可否认“土地财政”也产生了一定的消极影响,如对地方财政稳健运行造成的不利影响等。此外,本章还对“土地财政”蕴含的较大的财政金融风险和社会风险进行了分析,如“土地财政”的不可持续性和地方融资平台对财政金融系统的冲击等。 最后,本文第5章从“土地财政”风险防范的角度提出政策建议。首先对土地实行“批租”还是“年租”进行了一些理论上的探讨;其次,本文认为对土地出让支出过程中产生的政府与农民、中央政府与地方政府之间的矛盾以及由此造成的风险可以通过重新规范加以防范;再次,本文认为应完善我国土地税制,通过税收提高国家对土地资源的调控能力和地方政府筹集财政收入的能力;此外,本章提出了防范“土地财政”风险需要完善的相关制度等。


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