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中国地方政府性债务科学化管理研究

安立伟  
【摘要】:根据我国现行法律规定,地方政府不得自行举债。但实际情况是,改革开放30多年来,地方政府以各种名义举借了大量政府性债务。在历史积累的债务尚未完全清偿的情况下,2009年,为应对全球金融危机,落实中央政府出台的4万亿元投资计划,我国省以下地方政府纷纷组建融资平台公司,很快又举借了大量政府性债务,地方政府债务规模急剧膨胀。据国家审计署统计,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中,通过融资平台公司举借的债务达49710.68亿元,全国省、市、县三级政府设立融资平台公司激增至6576家。与此同时,我们看到,当前地方政府债务信息不透明、偿债责任不明晰、多头管理、多头举债等管理乱象丛生,积累了一定的财政风险。在全球金融危机影响持续扩散,国际上从冰岛到迪拜,一些国家相继爆发主权债务危机,主权信用状况进一步恶化的背景下,如何有效规避地方政府债务风险,加强地方政府性债务管理成为当前我国财政实务界和理论界共同关注的一个重要问题。 “他山之石,可以攻玉”。本文选取美国、加拿大、日本、澳大利亚等国外四种地方政府债务管理体制的典型国家作为研究对象,通过比较分析,归纳了国外地方政府债务管理的共性做法。学习借鉴国外地方政府债务管理经验和做法,提出改进我国地方政府债务管理的五个方面启示:一是尽快修订《预算法》等相关法律,赋予地方政府举债主体地位;二是借鉴美国和日本经验,建立行政审批型和制度约束型相结合的地方政府债务管理体制;三是设立上下对口的债务管理专门机构,为加强地方政府债务管理提供组织保障;四是建立健全地方政府债务管理制度体系,规范债务资金运行程序。五是以推进债务信息公开为突破口,构建地方政府债务风险防控机制。 以财政分权理论、委托代理理论、权力制约理论等理论为指导,对地方政府性债务相关概念进行剖析,提出地方政府性债务科学化管理的定义,并从指导思想、价值目标、功能定位、体制机制、方式方法等五个方面,深入分析了地方政府性债务科学化管理的内涵及基本特征,阐述当前加强我国地方政府性债务科学化管理的重要意义。结合地方政府性债务科学化管理的内涵,梳理当前我国地方政府性债务科学化管理存在的主要问题,并针对这些问题,提出推进我国地方政府性债务科学化管理的总体思路和政策建议: 一是加强制度机制建设,构建完善的地方政府性债务科学化管理体系。文中提出地方政府性债务科学化管理体系由地方政府债务计划审批系统、地方政府债务资金筹集系统、地方政府债务运行监控系统、地方政府债务风险防范系统、地方政府债务信息处理系统等五个子系统组成,五个子系统相互关联,形成一个功能完善、相互协调、高效运转的闭环系统,并逐一分析各子系统的功能。 二是加强自身建设,夯实地方政府性债务科学化管理体系的基础。地方政府性债务科学化管理体系由科学的管理理论、健全的运行机制、完善的规章制度、先进的现代科技、高效的组织机构以及精干的人才队伍等六个要素构成。推进地方政府债务科学化管理要从这六个要素入手,切实加强债务管理各项基础工作。 三是加强顶层设计,创建有利于地方政府性债务科学化管理的外部环境。包括加快修订《预算法》、《担保法》,研究制定《政府债务法》,积极推进地方政府债务管理法制化建设;深入推进财税体制改革,建立健全地方政府基本财力保障机制;清理地方政府债务存量,建立健全地方政府债务化解的长效机制;深入推进金融体制改革,建立健全地方政府举债融资机制;创新政府官员政绩考核办法,加快推进地方政府职能转变,消除地方政府官员举债的内在动力等。这五个方面的外部环境建设是提高地方政府债务科学化管理水平的必要条件。


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