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政府和社会资本合作(PPP)财政风险管理研究

姜楠楠  
【摘要】:政府和社会资本合作(以下简称"PPP”)是我国探索公共服务提供新机制的一种尝试。目前,国内外对PPP模式的定义不一,PPP应用形式也多样,但无论其定义和形式如何,PPP的风险分配和风险管理都是相关各方需要共同面对的问题。随着PPP模式的大规模推广应用,PPP财政支出责任也不容小觑,这不仅包括了PPP项目的直接、显性支出责任,如政府付费和可行性缺口补贴,也包括其他可能扩大政府财政支出责任的隐性、或有财政支出,引发PPP财政风险尤其值得关注。基于政府双重主体的假设,在PPP财政风险管理中,不同的主体身份的政府在面对财政风险时有着不一样的管理方法,本文的研究的主题是政府公共主体身份下的PPP财政风险管理。财政风险管理有风险管理主体、管理手段与管理程序等风险管理要素。政府通常被视为PPP财政风险管理的主体,但政府自身又可细分为作为公共管理主体的政府和作为经济管理的主体。本文通过梳理我国PPP发展历史发现,无论是二十世纪八、九十年代以外商特许经营为主要形式的BOT模式,还是二十一世纪最初十年的地方政府融资平台,更多的是把PPP中的政府作为经济管理主体对待,而对政府作为公共管理主体的行为研究较少,在分析PPP财政风险管理问题时更多的是就事论事,在管理手段上较多从减少财政赤字和降低政府债务来考虑,在管理程序上更多是一刀切,在管理手段上也存在许多不足。当前PPP管理工作中头痛医头、脚痛医脚的财政风险管理模式的结果使PPP财政风险转向隐匿、转向或有,按起了葫芦浮起了瓢,PPP财政风险管理的形势和任务仍然严峻。针对当前我国PPP财政风险管理在管理主体、程序及手段方面都存在着这样那样的缺失,本文从现实出发而非从通常理解意义上的政府一般职能出发,从分析政府行为入手而非从简单的政府和市场的边界思维入手,分析研究我国PPP财政风险管理历程和现状,梳理出2013年之前我国PPP财政风险管理的内容、特征及效果,结合对当前PPP各阶段财政风险管理要点的分析,提出我国PPP模式中财政风险管理存在的问题,具体包括PPP法律层级不高,约束力不足;政府部门风险管理职责交叉和冲突并存;财政管理机制有待进一步完善;政府治理能力有待进一步提高。之后借鉴国际组织在PPP财政风险管理方面的建议和经验,提出完善我国PPP财政风险管理体系的四点建议:完善PPP法律与制度建设;明确政府部门风险管理职责权限;完善PPP财政管理制度;提高政府治理能力。本文努力在政府财政风险管理理论及实践方面作一些创新性探讨,但限于作者理论知识较浅、实践经验不足,在对PPP财政风险概念的研究上也不够透彻,对三个阶段财政风险管理主体、程序以及手段方面的研究也尚待进一步完善。未来,本文将进一步充实财政风险的理论基础,加强对PPP财政风险管理实践的研究,同时在最后的建议部分做到更加精准、具体。


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