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国家慢性病综合防控示范区多部门合作现状与机制研究

齐力  
【摘要】:研究背景多部门合作是当今全球公共卫生管理活动中关注的热点问题,也是联合国在预防与控制慢性非传染性疾病高级别会议中提及的重点。为了有效遏制慢性病的流行、切实推动慢性病防控工作,中国国家卫生和计划生育委员会于2010年在全国范围内启动了“慢性病综合防控示范区”建设项目(以下简称“示范区”),旨在通过建立政府主导、多部门合作、全社会参与的工作机制来降低慢性病的社会、群体和个人危险因素,进而逐步降低慢性病的发生和流行对社会发展带来的影响。截至2015年底,全国范围内的30个省(直辖市、自治区)和新疆生产建设兵团已经建立起265个国家级慢性病综合防控示范区。几年来,多部门合作开展慢性病防治工作情况如何,相应机制能否有效运转并发挥积极作用,运行过程中还存在哪些困难和障碍,有哪些成功的经验可供国内其他地区及其他国家学习和借鉴,均是迫切需要了解和掌握的问题。本研究依托中国-世界卫生组织双年度合作项目,旨在通过对我国经济发达程度及慢性病防治基础不同的东部和西部两个国家级示范区开展调查研究,以了解慢性病防控多部门合作开展的现状,分析存在的问题,为完善多部门合作运行机制、制定相关政策提供依据。研究目的1.了解示范区慢性病防控多部门合作的现状、运转机制,分析多部门合作中存在的问题;2.初步建立慢性病防控多部门合作评价指标体系。研究方法和内容本研究主要采用定性研究方法,通过访谈法、半结构化问卷调查及专家小组讨论相结合的方法收集相关信息。在已建成的国家级慢病示范区中分别选取了代表我国东部沿海地区经济较发达的上海市普陀区和西部经济欠发达的宁夏吴忠市利通区两个地区开展现场调研工作。对示范区领导小组组长/副组长、社区居委会负责人进行个人深入访谈,对教育、体育、发改、财政、环保、广电、宣传等相关部门负责人和社区居民进行专题小组访谈,收集当地慢性病防控多部门合作工作开展的内容、形式、合作意愿、履职情况、存在的困难、慢性病防控需求等信息。访谈时进行现场录音和记录,然后转录成逐字稿并分类存档。通过NVivo10定性分析软件,采用主题框架法对转录资料进行分析。调查问卷由参与慢性病防控多部门合作的相关部门负责人填写。采用SAS9.3软件对收集数据进行描述性统计分析。通过专家小组讨论初步建立慢性病防控多部门合作评价指标体系。研究结果一、一般情况本研究调查的两个区均是2012年被国家卫生计生委命名的国家级慢性病综合防控示范区。共访谈示范区政府领导小组组长/副组长2人,政府相关部门负责人26人。问卷调查共发放36份,收回有效问卷36份。共访谈社区居民77人,社区居委会负责人4人。二、示范区慢性病防控多部门合作现状(一)政府层面调查结果1.领导与组织机构设置被调查的两区政府成立了由区长担任组长的慢性病综合示范区领导小组、由分管区长任第一召集人的公共卫生联席会议和专家技术指导组。2.协调与保障机制根据访谈及相关文件记录,两区政府均印发了慢性非传染性疾病防控规划、制定了创建慢性病防控示范区实施方案,并能够定期召开慢性病综合防控工作联席会议。3.部门慢性病防治工作的合作意识被访谈的两位示范区领导小组组长及多数部门(21/26)均意识到慢性病的危害及多部门合作开展慢性病防控工作的重要性。参与问卷调查的36个部门中32个(88.8%)表示目前已经开展合作,并且期待未来会有更多合作,合作意愿比较强烈;2个部门(5.6%)表示以前没有合作,但希望今后可以建立合作;还有2个部门(5.6%)表示不希望合作开展示范区建设工作。4.部门履职参与访谈的各部门(26/26)均能按照既定的工作规划落实慢性病防控相关工作,并取得了相应成效。5.信息共享调查的两区各部门获得示范区建设相关信息的主要途径有:下发或转发文件(94.4%),工作会议(88.9%),培训(58.3%)等。少数部门(3/26)也建立了相应的沟通协调机制,一些部门(10/26)希望各部门的数据等资源可以共享。6.督导与激励问责机制被调查的两区均开展了督导工作,建立了对各部门履职情况的考核机制。多数被访部门(15/26)也提出责任到人十分重要,一定的鼓励措施有助于提高合作的积极性。(二)社区层面调查结果1.慢性病相关知识的知晓所有被访社区居委会负责人(4/4)及大部分社区居民(70/77)知晓慢性病的主要种类、行为危险因素及其危害。2.慢性病防控相关活动的开展所调查的4个社区在体育部门、妇联、公司企业等支持下广泛组织开展各类体育健身、文化艺术等活动。虽然各社区在举办慢性病防控相关活动时得到了一些部门的支持,但其活动的开展仍主要依靠居委会、社区志愿者的力量以及社区卫生服务中心、社区医院等卫生相关单位的参与。3.慢性病防治需求参加访谈的居民提出在医保报销、营造健康生活环境上需要相关部门(如人社局、环保局、体育局、食品药品监督管理局)重视起来,做到减轻慢性病患者的医疗负担、及时维护健身设施、加强食品安全管理等。(三)多部门合作工作亮点吴忠市卫生部门通过与宗教局合作,慢病防治宣传工作以清真寺为依托,通过阿訇进行传教,利用群众上寺机会,结合教义要求将慢病防控相关知识传播给广大穆斯林群众;上海市普陀区社区通过妇联的支持与配合,积极打造“健康楼宇”,广泛传播健康知识。(四)慢性病防控多部门合作中存在的问题1.牵头部门缺乏领导力,协调力度不足所调查的两区领导、工作小组办公室均设在卫生部门,这样工作往往仍局限于卫生部门之内,客观上降低了非卫生部门参与慢性病防控工作的积极性和主动性,对同级部门间的协调也有一定局限性,领导、工作小组的作用无法充分发挥。2.经费和人员缺乏大多数部门负责人(20/26)认为慢性病防控经费和人员的不足是阻碍工作顺利开展的一大问题。3.部门职责不清访谈中一半的部门负责人(13/26)认为多部门合作存在职责不清的问题。尤其是利通区部门间职责交叉,影响工作的开展。4.多部门合作形式单一,缺乏可持续性问卷调查发现,各部门参与慢性病防控的合作方式较为单一,83.3%的部门主要以开会、培训的形式开展合作,参与访谈的多数部门(19/26)是通过参加政府的联络员会议参与到慢性病防控的多部门合作中。缺乏有效的监督制约机制和激励问责机制来推动多部门合作工作的可持续性。5.信息资源共享不足慢性病防控信息共享的不足主要表现在各部门间的数据等信息资源未能共享或发布的信息未能充分利用(15/26);卫生行政部门和疾病防控机构对慢性病防控所需的专业、权威信息的发布不足(10/26),存在信息不对称等问题。三、探索建立多部门合作评价指标体系在文献研究基础上,结合示范区工作要求、考核框架以及现场调查结果,召开专家讨论会筛选指标,最终保留了2个一级指标,7个二级指标和27个三级指标,初步形成评价指标体系。结论与建议普陀区和利通区在示范区建设过程中初步形成了“政府主导,多部门合作”的模式,建立了领导机制、保障机制等来推动多部门合作的开展,但信息共享机制、监督机制和激励问责机制等尚未建立或只是表面存在,其完善和落实需要一个过程,需要我们在实践中不断探索和修正,针对研究中发现的问题提出具体建议如下:1.将示范区建设领导小组办公室设在辖区政府,由政府办牵头,综合协调多部门开展慢性病综合防控,提高各部门工作效率;2.利通区应建立区一级的直管部门,或设立专门的工作协调办公室,保障市、区级工作的良好衔接;3.应建立信息共享平台,鼓励各部门间创新、拓宽合作渠道,普陀区利用好现有数据资源,利通区加强信息化建设,逐步实现资源共享:4.应进一步完善监督工作方案,督导后及时进行书面反馈;进一步完善多部门合作评价指标体系,保障多部门合作的长效性;5.要鼓励社会组织和私人企业参与到慢性病防控工作,营造社会支持性环境,提高社会责任意识,强化社区健康环境,以满足居民慢性病防治需求为落脚点,从而实现“全社会参与”的目的。


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